تنها 15 سال پس از استقرار نظام برنامه‌ریزی مدرن در کشور با تأسیس سازمان برنامه و تصویب اولین برنامه عمرانی هفت‌ساله، گروه مشاوران دانشگاه هاروارد به سرپرستی تاس.اچ مک‌لئود در سال ۱۳۳۸ با هدف بررسی نظام برنامه‌ریزی ایران و ارائه پیشنهادها و راه‌حل‌های لازم برای تهیه برنامه سوم عمرانی (۱۳۴۲-۱۳۴۶) وارد ایران شده و پس از سه سال بررسی و ارائه گزارش در سال ۱۳۴۱ کشور را ترک کردند. عجیب آنجاست که هنوز پس از گذشت نزدیک به ۶۰ سال از ارائه گزارش آسیب‌شناسی نظام برنامه‌ریزی ایران، محتوای این گزارش گویی تازه و دستپخت روز بوده و کماکان قاطبه مسائل، چالش‌ها و آسیب‌های شناسایی و تحلیل‌شده از سوی این گروه، به صورت کاملا ملموس و عینی به قوت خویش باقی بوده و حتی بر شدت و دامنه آن نیز افزوده شده است.
به سبب فقدان اعتمادبه‌نفس ملی و کمبود دانایی لازم در ایران نوین عصر پهلوی اول، از آنجا که شالوده‌های اصلی کشورداری اعم از نظام قانون‌گذاری، دستگاه دیوانسالاری و ساختار برنامه‌ریزی کشور، همه و همه به صورت تقلیدی و کپی‌برداری‌شده از کشورهای دیگر (فرانسه، بلژیک، آلمان و...) در ایران بنیان گرفت، بنابراین همواره مغالطه «نگاه به بیرون» و «راهبرد تقلید کورکورانه» بر «نگاه به درون» و «راهبرد فهم ایران»، چه در دانشگاه‌ها و مراکز تحقیقاتی و چه در دستگاه‌های اجرائی برتری داشته و خطای محاسباتی الگوگیری‌های مع‌الفارق از سایر کشورها (قیاس ایران با کره‌جنوبی، ترکیه یا مالزی) مبنای عمل بوده است؛ هرچند در انجام همین رونویسی‌ها نیز چندان موفق نبوده‌ایم!
علاوه بر همه آسیب‌ها و نارسایی‌های متعدد احصا‌شده برای تحلیل ناکامی یا شکست برنامه‌ریزی در ایران در مقالات و کتب مختلف، به نظر می‌رسد یکی از سویه‌های مغفول‌مانده این وضعیت را باید در بساط‌هایی ادراکی همچون اغتشاش‌ها و نارسایی‌های تئوریک، مفروضات و باورهای اثبات‌نشده و ابهام‌ها و سؤال‌های بدون جواب جست‌وجو کرد که نقشی انکارناپذیر در بدفهمی‌ها، استمرار ناکارآمدی‌ها، حل‌نشدن مسائل و خروج از بحران داشته است. عواملی که همواره در حاشیه قرار داشته و کمتر به نقش و اهمیت آنها اندیشیده شده است. این عوامل را می‌توان در محورهای زیر دسته‌بندی کرد:
الف) اغتشاش‌ها و نارسایی‌های تئوریک:
در ایران از دریچه «نظریه» به موضوعات و پدیده‌ها نگریسته نمی‌شود و چه در سطح جامعه و چه در سطح مسئولان، صرفا فهم و درک شخصی (مردم و مسئولان) مبنای تحلیل و تصمیم‌گیری بوده است. متأسفانه کمتر باور و اعتقاد قدرتمندی برای کاربست چارچوب تئوریک و منطقی برای مواجهه با موضوعات و پدیده‌ها وجود داشته است؛ نه اینکه تئوری‌های پاسخ‌گو و متناسب با شرایط ایران، در دانشگاه‌ها و مراکز تحقیقاتی تبیین و نظریه‌پردازی شده باشد.
غالب مفاهیم، تکنیک‌ها و نظریات رایج در نظام برنامه‌ریزی کشور، عاریه گرفته شده از کشورهای پیشرو هستند که در «نهضت ترجمه و کلاژکاری‌های» مورد پسند دانشگاهی کشور به تدریج به عرصه حرفه نیز رسوخ پیدا کرده‌اند. مفاهیم، تکنیک‌ها یا نظریاتی که در آن کشورها به فراخور اقتضائات و ویژگی‌های جامعه، دولت و سرزمین و در طی چندین دهه تکامل یافته و عملیاتی شده، در ایران بدون توجه به زمینه و زمانه برنامه‌ریزی، به صورت کاریکاتوری از آن بروز و ظهور یافته‌اند. برای مثال، مفهوم «مشارکت» و «اجماع» ذی‌نفعان و ذی‌مدخلان در فرایند تصمیم‌سازی و پیشبرد امور، به‌جای فراهم‌کردن ترتیبات شکل‌گیری اتاق‌فکرهای تخصصی برای ایده‌پردازی، طراحی فرایندها و سناریونگاری نتایج و پیامدها، در قالب تخفیف‌یافته «جلسه‌ای» اداره‌کردن و تصمیم‌گرفتن امورات، به یکی از اساسی‌ترین آفت‌های نظام برنامه‌ریزی تبدیل شده است.
ب) مفروضات و باورهای اثبات‌نشده:شاید تا یک قرن پیش برخورداری از منابع طبیعی و ذخایر انرژی فراوان از‌جمله مؤلفه‌های قدرت و ثروت ملی محسوب می‌شد؛ ولی امروزه نقش و اهمیت مؤلفه‌هایی همچون دانش، سرمایه‌های مالی، تکنولوژی و از همه مهم‌تر بستر مساعد جامعه‌گانی (Societal) متشکل از سرمایه‌های انسانی قابل اتکا، سرمایه اجتماعی، اعتماد و همدلی دولت و ملت در نیل به یک جامعه توسعه‌یافته و آباد، بسیار مهم‌تر و تأثیرگذارتر است. حقیقت تلخی که متأسفانه در پس ارائه توصیفات خیالی و موهوم از جامعه ایرانی همچون «هنر نزد ایرانیان است و بس» و مانند آن پنهان شده، این است که بر اساس مستندات تاریخی، پیشرفت و آبادانی ایران همبستگی زیادی با ظهور و ایفای نقش ابرمردها و وجود رجال دلسوز و دوراندیش (مانند شیخ‌بهایی، خواجه نظام‌الملک، امیرکبیر و...) داشته و به سبب آنکه تنگناهای معیشتی تحمیل‌شده به عموم، اجازه تشکیل بدنه نیروی انسانی متخصص، ممتاز و عامل به توسعه را نداده، با کم‌رنگ‌شدن ظهور و پیدایی این ابرمردها، مسیر پیشرفت ایران نیز با تنگناهای متعددی مواجه شده است. امروز در جامعه ایران هرچند به دلیل «موج مدرک‌گرایی» فزاینده‌ای که از اوایل دهه ۱۳۸۰ آغاز شده، دانش‌آموختگان و مدرک‌داران به وفور یافت می‌شود، ولی باید پذیرفت جامعه امروز ما به‌شدت از کمبود نیروی انسانی ممتاز (اعم از اندیشمندان، فلاسفه، نواندیشان، نظریه‌پردازان، کارآفرینان، کارمندان و مدیران) رنج می‌برد و نیروی انسانی موجود تکافوی برون‌رفت از پیچیدگی مسائل و مشکلات کشور را نمی‌کند. همواره یکی از باورها و مفروضات نادرست دیگر، تفاخر و در بوق و کرنا کردن موقعیت ممتاز منطقه‌ای کشور در چهار‌راه عالم و گذرگاه شرق – غرب جهان است؛ باوری که هرچند در ابتدای امر جذاب و بسیار درست می‌نماید، ولی وقتی به پیشینه تاریخی و میزان بهره‌برداری سرزمین از منفعت‌های آن نگاه می‌کنیم، متوجه می‌شویم به استثنای دوره هخامنشیان و سلوکیان، در سایر دوره‌ها به علل مختلفی همچون بی‌کفایتی‌ها، روابط خارجی پرتنش با محیط پیرامون، نداشتن اقتدار و استقلال دولت مرکزی و...، این مزیت بالقوه به صورت عکس عمل کرده و کشور را در جایگاه «تله موقعیت منطقه‌ای» قرار داده و از‌این‌رو سهمی جز آشوب، تجاوز و دخالت خارجی نصیب کشور نشده است. در چند دهه اخیر نیز به سبب افزایش سطح آنتروپی تنش‌های کشور با محیط پیرامون و ناامن‌شدن فضای کسب‌و‌کار، به‌طور تدریجی ولی ملموس، پهنه سرزمینی کشور از مسیر و گذرگاه خطوط مواصلاتی و ترانزیتی بین‌المللی حتی از سوی شرکای به‌ظاهر متحد، کنار گذاشته شده است. یکی از مفروضاتی که همواره در نظام برنامه‌ریزی به آن تکیه و تأکید می‌شود، مبنا‌قراردادن اسناد فرادست است؛ اسنادی که در سطوح عالی و بالای هرم نظام برنامه‌ریزی قرار داشته، ولی به سبب کلی‌بودن، چندوجهی بودن، تعارض با سایر اسناد، فقدان شفافیت و صراحت، نبود درک مورد اجماع و قابل کاربست میان دست‌اندرکاران و مانند آن، پایبندی به آنها از سوی دست‌اندرکاران و تدوین‌کنندگان برنامه صرفا به صورت شکلی نمایش داده می‌شود.
ج) ابهام‌ها و سؤال‌های بی‌جواب: ابهام و میل به مبهم باقی‌ماندن بسیاری از مسائل و موضوعات، یکی از عجیب‌ترین گرایش‌های رایج در تاریخ صدساله توسعه در ایران است. از عدم اجماع بر روی بسیاری از مفاهیم بنیادین و پایه برنامه‌ریزی از‌جمله توسعه، پیشرفت، آمایش سرزمین، تعادل، توازن و... تا مشخص‌نشدن و اجماع بر روی مسائل، چالش‌ها، اولویت‌ها و بایدها و نبایدهای توسعه کشور، از عدم تفاهم بر سر ارائه تصویری روشن و شفاف از اینکه «کجا هستیم» و «به کجا می‌خواهیم برویم» تا ابهام درباره ظرفیت برد سرزمینی، میزان سقف جمعیتی بهینه کشور، میزان مصرف آب در بخش کشاورزی، میزان پتانسیل درآمد کشور از ترانزیت بین‌الملل، همه و همه بخشی کوچک از فهرست طویل ابهام‌ها و سؤال‌های بی‌جواب در حوزه برنامه‌ریزی کشور به شمار می‌رود. یکی از ابهامات بزرگ فراروی نظام برنامه‌ریزی کشور، فقدان تعریف و مبنا قرارگرفتن منافع عمومی (Public Interest) در اقدامات توسعه‌ای و تعارض منافع ریشه‌دار در بستر قانون و سنت‌هاست. ریشه بسیاری از سرگردانی‌ها، موازی‌کاری‌ها و حل‌نشدن و شاید تعمیق بسیاری از مسائل و چالش‌های کشور را باید در همین عامل جست‌وجو کرد که منافع برخی گروه‌ها یا افراد در مضار عده‌ای دیگر یا بالعکس قرار داشته و از‌این‌رو برایند نیروهای توسعه را در بهترین حالت، بسیار کم یا صفر می‌کند! بنابراین به سبب این خلأ بنیادی، سطح تحقق‌پذیری و کاربست‌پذیری احکام و الزامات برنامه‌ریزی بسیار پایین بوده و همواره سطح اصطکاک زیادی میان کنشگران توسعه کشور وجود دارد. در پایان باید گفت اصلاح نظام کشورداری در ایران اعم از نظام برنامه‌ریزی و بودجه‌ریزی بیش از داستان‌سرایی‌های پرطمطراق و قلم‌فرسایی‌های بیهوده، نیازمند وجود عزم و اراده لازم برای کنار‌زدن غبارهای تردید و ابهام و شناخت دقیق و عمیق مسائل و حل آنهاست. یافتن سر کلاف سردرگم نارسایی‌های شیوه کشورداری نه نیاز به ظهور ابرمرد داشته و تنها با قراردادن بساط برنامه‌ریزی بر روی بساط‌های قابل اتکا، شفاف و صحیح میسر می‌شود.
*رئیس گروه آمایش سرزمین سازمان برنامه‌و‌بودجه
دیدگاه تان را بنویسید