سیدمحمدامین طباطبایی
فساد همواره یکی از چالش های اصلی حکمرانی در کشورهای مختلف بوده است. به طور خاص در دو دهه سپری شده از قرن حاضر با پیشرفت شاخص سازی های آماری و اقتصادی، بینش های جدیدی از نحوه سنجش و سازوکار اثرگذاری بر این پدیده بر اقتصاد بر همگان آشکار شده است.
در همین راستا، سازمان شفافیت بین الملل که مقر آن در برلین است، همه ساله اقدام به انتشار شاخصی تحت عنوان شاخص ادراک فساد می کند. جدیدترین نسخه این گزارش که در نخستین روزهای سال جاری میلادی منتشر شده است، وضعیت جهان را از نظر فساد و اقدامات صورت گرفته برای مقابله با آن طی یک سال گذشته یعنی ۲۰۱۹ بررسی کرده است. آنچه در ادامه می آید، مروری است بر مهم ترین یافته های این گزارش با این توضیح که تمرکز این نوشتار بر راهکارهای مقابله و وضعیت ایران از منظر شاخص ادراک فساد خواهد بود.
تصویر کلی
شاید اولین جمله ای که گزارش با آن شروع می شود شمای کلی آن را به دست دهد: «شاخص ادراک فساد در سال ۲۰۱۹ نشان می دهد که بسیاری از کشورها در مقابله با فساد از پیشرفت چندانی برخوردار نبوده اند.» به عبارت بهتر این گزارش حاکی از آن است که کاهش پول های کلان در سیاست و ترویج تصمیم گیری سیاسی فراگیر برای مهار فساد ضروری است اما این واقعیتی است که اهمیت آن در بیش از سه چهارم کشورهای مورد بررسی این شاخص، کم و بیش نادیده گرفته شده است. شاخص ادراک فساد ۱۸۰ کشور و سرزمین مختلف را بر اساس میزان فساد در بخش عمومی مورد سنجش و رتبه بندی قرار می دهد که عدد آن بین صفر تا صد متغیر است و هرچه بیشتر باشد نشان دهنده شفافیت بیشتر است.
با این حال، اتفاق شایان توجهی که در سال گذشته رخ داد این بود که، جنبش های ضد فساد در سراسر جهان جان دوبارهای گرفتند بدین صورت که میلیونها نفر به هم پیوستند تا در مورد فساد در دولتهای خود سخن بگویند. به لحاظ جغرافیایی، اعتراضات در آمریکای لاتین، شمال آفریقا و اروپای شرقی تا خاورمیانه و آسیای میانه به صدر اخبار رفت همچنان که مردم در سانتیاگو، پراگ، بیروت و بسیاری دیگر از شهرها راهپیمایی می کردند تا استیصال خود را این بار در خیابانها ابراز کنند. به نظر می رسد شهروندان از نهادها و مدیران فاسد به ستوه آمده اند؛ از کلاهبرداری هایی که در بالاترین سطح دولت رخ می دهد گرفته تا رشوه خواری های کوچک که دسترسی به خدمات عمومی اولیه مانند خدمات درمانی و آموزش را مسدود می کند. این استیصال به نوبه خود به طور فزاینده ای از اعتماد شهروندان به دولت می کاهد و حتی اعتماد عمومی به رهبران سیاسی، مقامات منتخب و دموکراسی را کمتر و کمتر می کند.
در واقع، وضعیت فعلی فساد این پیام را متبادر می سازد که بسیاری کشورها به یکپارچگی سیاسی نیازی مبرم دارند. حکومتها برای افزایش موفقیت در مقابله با فساد باید به تقویت سازوکارهای نظارتی و محدودیت نفوذ پول های کلان در سیاست بپردازند. همچنین از حداکثر توان برای اتخاذ تصمیم های سیاسی استفاده کنند.
به علاوه، سیاست ها و منابع عمومی نباید با سازوکار قدرت اقتصادی با نفوذ سیاسی تعیین شود بلکه باید با مشورت منصفانه و اختصاص بی طرفانه بودجه همراه باشد.
توصیه های سیاستی
جان کلام این گزارش را می توان توصیه های سیاستی و سپس جزئیات روش شناختی و محاسباتی شاخص ادراک فساد دانست که البته مورد اخیر از حوصله یادداشت حاضر خارج است. بنابراین به مرور توصیه های سازمان شفافیت بین الملل در این گزارش اکتفا می کنیم. در یک دید کلی این گزارش معتقد است به منظور پایان دادن به فساد و بازگرداندن اعتماد به سیاست، جلوگیری از فرصتهای فساد سیاسی و تقویت یکپارچگی سیستم های سیاسی ضروری است. اما این امر اجزایی دارد که هرکدام اقداماتی را می طلبد، این اجزا و اقدامات را می توان در هفت حوزه خلاصه کرد:
١- مدیریت تضاد منافع حکومتها باید با تشدید کنترل بر منافع مالی و سایر منافع مقامات دولتی، خطر نفوذ ناخواسته در سیاستگذاریها را کاهش دهند. حکومتها همچنین باید سیاستی موسوم به «درهای گردان» بپردازند بدین معنی که اصل گردش در قدرت را رعایت کنند. علاوه بر این باید دوره هایی برای بازنگری و بررسی عملکرد مقامات سابق و اطمینان از اجرای صحیح قوانین و مجازاتها ایجاد کنند.
۲- کنترل فرآیند سیاسی تامین مالی: به منظور جلوگیری از نفوذ بیش از حد پول در سیاست، حکومت ها باید مقررات مربوط به تامین مالی کارزارهای انتخاباتی و اجرایی را بهبود ببخشند و اجرای درست آن را ضمانت کنند. احزاب سیاسی همچنین باید منابع درآمدی، دارایی و وام خود را عمومی سازند و حکومت ها باید به تقویت سازمان های نظارتی با اختیارات قوی تر و منابع مناسب بپردازند.
٣- تقویت یکپارچگی انتخاباتی: برای اینکه دموکراسی در برابر فساد موثر باشد، حکومت ها باید از آزاد و عادلانه بودن انتخابات اطمینان حاصل کنند. به علاوه، جلوگیری و مسدود ساختن سازوکارهای خرید آرا و نیز کارزارهای اطلاعات غلط به منظور بازگرداندن اعتماد به حکومت و اطمینان از اینکه شهروندان می توانند از رای خود برای مجازات سیاستمداران فاسد استفاده کنند، ضروری قلمداد می شود.
۴- مقررات گذاری برای لابی گری: حکومت ها باید دسترسی آزاد و معنادار به تصمیم گیری و سیاستگذاری را ترویج کرده و برای این منظور با طیف گسترده تری از گروه ها، فراتر از لابی های دست اول و ثروتمند و گروه دارای منفعت خصوصی محدود، مشورت کنند. همچنین فعالیت های لابی گری باید عمومی و به راحتی در دسترس باشد.
۵- مقابله با رفتارهای ترجیحی: حکومت ها باید سازوکارهایی را ایجاد کنند تا اطمینان حاصل شود که ارائه خدمات و تخصیص منابع عمومی به وسیله ارتباطات شخصی هدایت نمی شوند یا به سمت گروه های ذی نفع ویژه جهت نمی یابند چراکه در این صورت تمامی فرآیند ارائه کالای عمومی از سوی دولت زیر سوال می رود.
۶- توانمندسازی شهروندان: حکومت ها باید از آزادی های مدنی و حقوق سیاسی، از جمله آزادی بیان حمایت کنند. دولتها باید جامعه مدنی را مشارکت دهند و از شهروندان، فعالان، سوال کنندگان و روزنامه نگاران طی فرآیند نظارت و افشای فساد محافظت کنند.
۷- تقویت سازوکارهای نظارتی حکومت ها باید تفکیک قوا را ترویج دهند، استقلال قضایی را تقویت کرده و از سازوکارهای نظارتی حمایت کنند.
فساد و یکپارچگی سیاسی
یکی از تامل برانگیزترین قسمت های این گزارش آمارها و شواهدی است که محاسبات و نمرات کشورها به دست می دهد. در هشت سال گذشته، تنها ۲۲ کشور جهان به طور قابل توجهی از لحاظ شاخص ادراک فساد با بهبود روبه رو بوده اند یونان، گویان و استونی از آن جمله اند. در همین مدت، ۲۱ کشور جهان با کاهش قابل توجه امتیاز از نظر این شاخص مواجه بوده اند از جمله کانادا، استرالیا و نیکاراگوئه. این در حالی است که در ۱۳۷ کشور باقیمانده، میزان فساد تغییر چندانی از خود نشان نداده است.
در اینجا ضروری است به مفهوم کلیدی گزارش امسال یعنی یکپارچگی سیاسی بیشتر پرداخته شود تا دقیقا منظور از آن مشخص شود. همان طور که پیشتر اشاره شد دور نگه داشتن پول های کلان از سیاست برای اطمینان از اینکه تصمیم گیری سیاسی در خدمت منافع عمومی است و همچنین محدود کردن فرصتهای معاملات فاسد امری است که از این مفهوم برمی آید. البته در یک تصویر کلی تر یکپارچگی سیاسی فرآیندی است که ماحصل آن اعتماد هرچه بیشتر میان شهروندان و حکمرانان خواهد بود.
پژوهش سازمان شفافیت بین الملل در سالی که گذشت بر رابطه بین سیاست، پول و فسد تاکید ویژهای ورزید. جریان های کنترل نشده پول کلان در سیاست، سیاست های عمومی را نیز در برابر نفوذ ناخواسته آسیب پذیر می کند. بر اساس شاخص ادراک فساد، کشورهایی که در آنها مقررات مربوط به تامین مالی کارزارهای انتخاباتی با ضمانت اجرایی بالاتری پیاده می شود. میزان فساد کمتری دارند. به عبارت بهتر، کشورهایی که دارای مقررات جامع تامین مالی کارزارهای انتخاباتی هستند و آنها را به طور منظم اجرا می کنند، از نظر این شاخص دارای نمره متوسط ۷۰ هستند، در حالی که در کشورهایی که چنین آیین نامه هایی وجود ندارند یا از نظر اجرایی ضعیف هستند این اعداد به ترتیب به طور متوسط فقط ۳۴ و ۳۵ است. برای آنکه به ارتباط این مورد اخیر با کاهش فساد بهتر پی ببریم باید بدانیم که از سال ۲۰۱۲ شصت درصد از کشورهایی که به طور قابل توجهی از نظر شاخص ادراک فساد بهبود یافته اند، اجرای قوانین مربوط به تامین مالی کارزارهای انتخاباتی را تقویت کرده اند. علاوه بر این، وقتی سیاستگذاران فقط به افراد و گروه های ثروتمند یا سیاسی مرتبط گوش می دهند. اغلب این کار با نادیده گرفتن شهروندانی که بناست به آنها خدمت کنند، همراه می شود.
جالب اینجاست که کشورهایی که دارای فرآیندهای مشورتی گسترده تر و بازتری هستند، به طور متوسط نمره ۶۱ را به خود اختصاص می دهند. در مقابل، در جایی که مشورت کمی وجود ندارد، میانگین نمره فقط ۳۲ است. این اختلاف در نمره شاخص، موید اهمیت گفت وگوی جمعی و مشارکت مدنی در سازوکار تصمیم گیری سیاستی است. به همین ترتیب، اکثریت قریب به اتفاق کشورهایی که از سال ۲۰۱۲ به این سو، به میزان قابل توجهی با کاهش امتیاز مواجه شده اند در یک نکته کلیدی باهم مشترک هستند و آن هم اینکه مهم ترین بازیگران سیاسی، اجتماعی و تجاری را در تصمیم گیری سیاسی درگیر نمی کننده روی دیگر این سکه این است که کشورهایی که نمرات پایینی از نظر این شاخص دارند نیز با مساله تمرکز بالای قدرت سیاسی در بین شهروندان ثروتمند مواجه اند. حتی در حالت شدیدتر، این نگرش عمومی در میان برخی از کشورهای با امتیاز کم در شاخص ادراک فساد و همچنین در بین برخی از کشورهای دارای امتیاز بالاتر، مانند ایالات متحده، وجود دارد که افراد ثروتمند با ثروت خود انتخابات را می خرند.
کارنامه و عملکرد
جالب توجه ترین و خبرسازترین قسمت گزارش سازمان شفافیت بین الملل، مانند اکثر گزارش های بین المللی، رتبه بندی ها و نمرات کسب شده از سوی کشورهاست. دانمارک با نمره ۸۷ صدرنشین فهرست ۲۰۱۹ است و پس از آن به ترتیب کشورهای نیوزیلند، فنلاند، سنگاپور، سوئد، سوئیس، نروژ، هلند، آلمان و لوکزامبورگ قرار گرفته اند. در قعر فهرست منتشر شده از سوی سازمان شفافیت بین الملل نیز سومالی با نمره ۹ حضور دارد و پس از آن سودان جنوبی، سوریه، یمن و ونزوئلا قرار گرفته اند. از لحاظ منطقه ای هم جنوب صحرای آفریقا با میانگین نمره ۳۲ ضعیف ترین منطقه و اتحادیه اروپا و کشورهای اروپای غربی با میانگین ۶۶ امتیاز قوی ترین ناحیه جغرافیایی را از نظر شفافیت و مقابله با فساد به خود اختصاص داده اند.
از ترین های این فهرست که بگذریم، بد نیست نگاهی هم به کشورهای اطراف ایران داشته باشیم. از همین رو منطقه خاورمیانه و شمال آفریقا را با جزئیات بیشتری بررسی می کنیم و سپس به سراغ ایران می رویم امارات متحده عربی با نمره ۷۱، بهترین عملکرد را در منطقه داشته است و پس از آن قطر با نمره ۶۲ قرار دارد. در قعر فهرست این منطقه، سوریه با ۱۳ امتیاز جای گرفته است یمن نیز با امتیاز ۱۵ پیش از سوریه قرار دارد. شایان توجه است که هر دو کشور در شاخص ادراک فساد روند نزولی قابل توجهی دارند به طوری که یمن از سال ۲۰۱۲ هشت امتیاز سقوط کرده و سوریه در همین مدت ۱۳ امتیاز افت را تجربه کرده است
منطقه خاورمیانه و شمال آفریقا با چالش های قابل توجهی از نظر فساد روبه رو است که از عدم یکپارچگی سیاسی حکایت دارد. طبق گزارش اخیر، با عنوان «فشارسنج جهانی فساد خاورمیانه و شمال آفریقا» تقریبا به ازای هر دو نفر در لبنان، یک نفر با پیشنهاد رشوه برای رای مواجه می شود و در صورتی که به شیوهای خاص رای ندهند، از هر چهار نفر یک نفر با تهدید نسبت به این مساله مواجه می شود.
یکی از واقعیت های قابل تامل که در گزارش آمده است این است که در منطقه ای که انتخابات عادلانه و دموکراتیک امری استثنایی به نظر میرسد، دخالت دولت در این مساله امری عادی است. افراد قدرتمند به طور مرتب وجوه عمومی را به نفع خود به جیب میزنند در حالی که هزینه آن را شهروندان عادی می پردازند. تفکیک قوا چالش دیگر این منطقه است. اصلی ترین نمود این مساله جایی است که وجود قوه قضائیه مستقل به گونهای که بر قوه مجریه نظارت کند بسیار نادر است یا اصلا وجود ندارد.
شکی نیست که در راستای توصیه های سیاستی فوق، کشورها از جمله کشورهای منطقه خاورمیانه و شمال آفریقا باید به منظور بهبود اعتماد شهروندانشان به حکومت، نهادهایی شفاف و پاسخگو ایجاد کنند و اقدامات خلافکارانه را تحت پیگرد قانونی قرار دهند. آنها همچنین باید انتخابات آزاد و عادلانه برگزار کنند و شهروندان را در تصمیم گیریها دخیل سازند و مشارکت دهند.
وضعیت ایران
با همه آنچه تاکنون گفته شد، می توان به بررسی وضعیت ایران در این گزارش پرداخت. اولین نکته ای که در مورد ایران جلب توجه می کند رتبه صدوچهل وششم است که خود حکایت از هشت پله سقوط نسبت به گزارش سال قبل دارد. نمره ایران در این شاخص ۲۶ شده است. جای تامل دارد که ایران بدترین عملکرد خود را طی سال های اخیر از نظر این شاخص داشته است. کشورهایی همچون موزامبیک، بنگلادش و آنگولا از نظر میزان نمره کسب شده در کنار ایران در این فهرست قرار دارند. به نظر میرسد آنچه مشخصا عملکرد ایران را تحت تاثیر قرار داده است، نکته تازه ای نیست چراکه مشکلاتی که از نظر ساختارهای اقتصادی و تاثیر سیاست ایر اقتصاد و تصدی گری دولت در اقتصاد ایران وجود دارد مربوط به امروز و دیروز نیست. اما افت هشت پلهای ایران طی یک سال اخیر همان چیزی است که نظرها را باید به خود جلب کند. اساسا شاخص ادراک فساد به گونه ای محاسبه می شود که منعکس کننده برداشت و تحلیل افراد شاغل در کسب و کارها و کارشناسان حوزه بخش عمومی است. از این رو باید به این سوال پاسخ داد که روندهای اقتصادی و حکمرانی در ایران چه تحولاتی را به خود دیده اند که طی یک سال گذشته تا این حد برداشتها را نسبت به وضع موجود دگرگون ساخته اند. این مساله همان چیزی است که در افت رتبه ایران نیز منعکس شده است. به نظر می رسد یکی از اصلی ترین مسائل در این حوزه شفافیت سازوکارهای اجرایی و الزام به تفکیک قواست. از سوی دیگر رفتارهای ترجیحی در تصمیم گیری های سیاسی می تواند این دید را ایجاد کند که شهروندان منافع خود را در فرآیندهای حکمرانی در سایه گروه های ویژه ذینفع ببینند و انگیزه کمتری برای مشارکتهای مدنی و دموکراتیک داشته باشند. همین مساله می تواند در حوزه یکپارچگی فرآیندهای انتخاباتی و همچنین فعالیت احزاب نیز خود را نشان دهد. به میزانی که در هر نوعی از انتخابات، کارزارهای انتخاباتی و دخل و خرج ها و منابع مالی مربوط به آنها شفاف باشد، می توان انتظار داشت که افراد حاضر در کسب و کارها و همچنین کارشناسان خبره بخش عمومی در وهله اول و نیز به طور کلی شهروندان یک جامعه تصویر واضح تری از آنچه در کشور می گذرد داشته باشند. این امر نهایتا به یک نکته مهم و حیاتی می انجامد و آن تقویت اعتماد شهروندان به دیوانسالاران است. اگر بخواهیم از نظر گزارش حاضر نیز تاکید کنیم می توان گفت مفهوم یکپارچگی سیاسی به معنی کاهش فرصتهای وقوع افساد از طریق بازنگری در فرآیندها و سازوکارهای اجرایی می تواند کلید مساله امروز ایران باشد. در اینجا ضروری است توجه شود هنگامی که از بازنگری در فرآیندها صحبت می کنیم گام اول باید در حوزه طراحی یا بازطراحی مقررات صورت گیرد چراکه در اغلب موارد قوانین متناقض، فی نفسه می توانند به تعارض منافع دامن بزنند حتی پیش از آنکه پیاده سازی شوند. بنابراین هردو گام بازطراحی در مقررات و بازنگری در نحوه اجرا باید به صورت مقتضی پیش برود. در نهایت اینکه مسیر شفافیت و مقابله با فساد مانند اکثر دیگر شاخص های حکمرانی، دارای نمونه های موفق بین المللی است که درسها و یادگیری هایی را برای هر کشوری از جمله ایران می تواند به همراه داشته باشد. از همین رو هرچند وضعیت کنونی ایران از نظر شاخص ادراک فساد چندان رضایت بخش نیست اما این بدین معنی هم نیست که نمی توان برای اصلاح این وضعیت گام برداشت. البته فرصت را باید مغتنم شمرد و هرچه سریع تر و اصولی تر به این سو حرکت کرد. در هر حال باید منتظر ماند و دید در یک سال پیش رو تا انتشار گزارش بعدی سازمان شفافیت بین الملل ایران تا چه اندازه قادر است وضع موجود را بهبود بخشد. اراده سیاسی و تخصص گرایی در این امر تعیین کننده ماحصل کار خواهد بود.
دیدگاه تان را بنویسید