شهروندزدایی نه حاشیه‌نشینی

در سال 1373 در گزارشی پنج‌جلدی به نام «حاشیه‌نشینی در ایران: علل و راه‌حل‌ها» (نام حاشیه‌نشینی انتخاب سازمان برنامه و بودجه و غیر قابل تغییر بود) به اثبات رساندیم که این شهروندزدایی (decitizenisation) کم‌درآمدها در برنامه‌های توسعه و به‌خصوص مسکن و شهرسازی است که باعث گسترش شتابان سکونتگاه‌های غیررسمی با وجود گذاشتن قانون مترقی زمین‌شهری و عرضه مصالح ساختمانی و اعطای وام بانکی ارزان شده است. در این گزارش بر شهرونددانستن کم‌درآمدها در برنامه‌های توسعه و راهبردها و راهکارهایی نظیر ساماندهیِ نظام بانکی برای پشتیبانی از کم‌درآمدها، تشکیل اتحادیه‌های تعاونی مسکن برای دربرگرفتن فراگیر کم‌درآمدها در محیط کار و محلات، توانمند و تواناسازی کم‌درآمدها، اعمال ضوابط شهری در استطاعت کم‌درآمدها در طرح‌های جامع و تفصیلی و آماده‌سازی‌های شهرهای موجود و جدید تأکید شد. اما برنامه توسعه دوم و به‌خصوص برنامه سوم درست خلاف این اقدامات را به انجام رساندند و شورای‌عالی شهرسازی و معماری و وزارت مسکن و شهرسازی با رسمیت‌بخشیدن به تراکم‌فروشی و تغییر جهت یارانه‌های مسکن، در خدمت بورژوازی مستغلات رانتی درآمدند تا مسکن از دسترس طبقه متوسط نیز خارج شود. در نتیجه ابعاد اسکان غیررسمی شتابان‌تر و فراگیرتر شد، به‌طور مثال در‌حالی‌که تا سال 1355 در مجموعه شهری تهران فقط یک شهر 50 هزار نفری با اسکان غیررسمی شکل گرفته بود؛ تا سال 1390 تعداد آنها به 33 شهر با جمعیت نزدیک به سه میلیون نفر رسید. به علاوه اسکان غیررسمی نه‌تنها شهرهای بزرگ که شهرهای متوسط و کوچک را نیز دربر گرفت. بالاگرفتن نارضایتی‌ها و چند ناآرامی شهری در دهه 1370 به تصویب سند ملی ساماندهی و توانمندسازی سکونتگاه‌های غیررسمی در هیئت دولت در سال 1382 انجامید. سند تأکید داشت که: «اسکان غیررسمی به علت نبود فضای رسمی مناسب و در حد استطاعت اقشار کم‌درآمد شهری به وجود آمده است و از این رو بازنگری در برخورد متداول بخش دولتی- عمومی به این پدیده و به فرایندهای برنامه‌ریزی و طرح‌ریزی شهری به منظور تأمین فضای رسمی قابل زندگی برای این اقشار، یک اصل است». به این ‌ترتیب برای اولین بار در ایران حقوق شهروندی ساکنان این سکونتگاه‌ها به رسمیت شناخته ‌شد: «حق اقامت و امنیت در سکونت به همراه مسئولیت‌پذیری مدنی، حق اقامت و امنیت در محل سکونت برای ساکنان اسکان غیررسمی موجود باید به رسمیت شناخته شود و از تخریب و تخلیه قهری و بدون مذاکره با ساکنان درباره چگونگی تأمین فضای جایگزین پرهیز شود. در برخورد با اسکان غیررسمی، سیاست‌گذاری نه بر مبنای بازدارندگی از حق مهاجرت و سکونت در شهر، بلکه بر مبنای تفهیم انجام تکالیف و وظایف شهروندی ساکنان در برخورداری از این حق است». جامعیت و پیش‌نگری یکی از اصول اساسی این سند بود: «مشکلات ناشی از اسکان غیررسمی که لازم است در چارچوب راه‌حل‌هایی با قابلیت تعمیم، تکرار و بازگشت هزینه‌ها چاره‌جویی شود، در حد استطاعت ساکنان باشد و جزئی از راهبرد توسعه شهری تلقی شود. برخورد جامع در هرگونه مداخله در جهت ساماندهی اسکان غیررسمی یک اصل است... همچنین لازم است با پیش‌نگری، بستر و زمینه‌‌ اسکان اقشار کم‌درآمد جدید به گونه‌ای در پیرامون شهرها فراهم شود که در آینده امکان ارتقا و تعادل آنها با اسکان شهری موجود به سادگی فراهم آید».‌ در چارچوب برنامه چهارم توسعه و طرح جامع مسکن (مصوب 1384) این اصول با اتکا بر تجربه و دانش جهانی به‌ کار گرفته شد تا برای اولین بار در ایران، سیاست مسکن اجتماعی تدوین شود. 

 اما با عوام‌زدگی دولت احمدی‌نژاد کنار گذاشته شد تا با درآمد بادآورده نفت که نصیب آن دولت شد، یک پروژه «بنایی» به نام مسکن مهر جایگزین طرح جامع مسکن شود تا طرفدارانش آن را بزرگ‌ترین پروژه بنایی ایران در طول تاریخ بنامند؛ غافل از اینکه این پروژه که نه قابل تعمیم و نه تکرار است، نه‌تنها به ‌کار ساماندهی و توانمندسازی سکونتگاه‌های غیررسمی، بافت‌های فرسوده، محلات فرودست‌شده و مسکن نامتعارف نمی‌آید و نیز در پیش‌نگری و ایجاد نهادها و سازوکار اسکان اقشار کم‌درآمد جدید موفق نمی‌شود، بلکه با صرف کلان بودجه دولت و اعتبارات بانکی برای مسکن مهر (نزدیک به 50 درصد تشکیل سرمایه ثابت کشور)، اقتصاد ایران را همراه با رفاه اجتماعی به سراشیبی وارد می‌کند. نارسایی‌های مسکن مهر باعث شد در دولت روحانی بازنگری طرح جامع مسکن در دستور کار قرار گیرد، اما در میانه تدوین و خارج از چارچوب آن، ناگهان در سال 1393 هیئت دولت تمام رشته‌های سند ملی ساماندهی و توانمندسازی سکونتگاه‌های غیررسمی و بازنگری طرح جامع مسکن را پنبه کرد و سند ملی راهبردی احیا، بهسازی و نوسازی و توانمندسازی بافت‌های فرسوده و ناکارآمد شهری (موسوم به بازآفرینی شهری) را بدون هیچ تدبیر و برنامه‌ای جایگزین آنها کرد. بازآفرینی شهری که در واقع بازگشت به رویکرد برنامه سوم (حذف سیاست اجتماعی) در برنامه ششم توسعه بود، زیر پرده شعارهای دهان‌پرکن، بار دیگر یارانه‌های مسکن را به بورژوازی مستغلات رانتی سپرد که به آن نام «توسعه‌گر» اعطا شده بود! این دست بی‌تدبیری‌ها، ناآرامی‌های شهری سال‌های 1396 و 1398 را در پی داشت. همان‌طور که مشاهده شد، به‌خصوص در 15 سال گذشته، حوزه‌ سیاسی با خودداناپنداری و قدرت‌طلبی از یک ‌سو و تسخیرشدگی توسط بورژوازی مستغلات رانتی از سوی دیگر، زیر پرده شعارهای دهان‌پرکن اجتماعی، همواره از پیروی از یک برنامه علمی جامع مسکن، انباشت دانش آن و ایجاد سازوکارهای نهادی قابل تعمیم و تکرار گریزان بوده و به این‌ ترتیب از اکثریت جامعه شهروندزدایی کرده، آنها را به حاشیه رانده و در تله‌ فقر گرفتار کرده‌ است. این رفتار ناروا با مردم نتیجه‌ چنین کاستی‌هایی است: نوسان بین به دولت‌سپاری و به بازار‌سپاری افراطی در بخش مسکن، نبود پیوند هم‌افزا بین نظام کلان اقتصادی و سیاست اجتماعی بخش مسکن در قالب یک الگوی توسعه کارآمد، نبود پیوند بین برنامه‌ریزی شهری و مسکن برای شهرونددانستن کم‌درآمدها، نبود سیاست اجتماعی کلان و سیاست اجتماعی در بخش مسکن و در نتیجه گسیختگی نهادسازی برای مسکن اجتماعی، نبود پیوند و هم‌افزایی بین برنامه‌های اجتماعی مسکن و برنامه‌های رفاه اجتماعی در قالب یک سیاست اجتماعی و حتی نبود انسجام در میان دستگاه‌های ذی‌ربط مددکار نظیر بنیاد مسکن، کمیته امداد، بنیاد مستضعفان و... .