آیا تحریم ها در محدود کردن برنامه هسته ای ایران اثر بخش بوده است؟

تحریم ­های غرب علیه ایران از انقلاب 57 به بعد شروع شد. هدف غرب از اعمال تحریم­ها، در سال­های بعد از انقلاب، تغییر رفتار ایران در منطقه و کاهش قابلیت­های استراتژی آن و در سال­های بعد از 2000، محدود کردن برنامه­ های موشکی و هسته­ای ایران بوده است. ابزار چه بوده؟ فشار اقتصادی. سوال مهم این است که آیا تحریم­ها توانسته است برای اقتصاد ایران چالش جدی ایجاد کند و اگر جواب مثبت است، آیا این چالش­های اقتصادی توانسته آمریکا و غرب را به هدفشان برساند؟ دفتر تحقیقات کنگره ایالات متحده آمریکا در آوریل 2021 گزارشی به قلم «کنث کاتزمن» در مورد تحریم­ها علیه ایران منتشر کرد که مطالعه آن بسیار خواندنی است؛ گزارش که برای اعضای کنگره ایالات متحده آماده شده بود و به سوال اول پاسخ مثبت و به سوال دوم پاسخ منفی می­دهد.

کنث کاتزمن، یکی از شناخته شده ترین متخصصان روابط آمریکا با کشورهای خاورمیانه به خصوص ایران است. او گزارش خود را برای کنگره آمریکا با این جملات آغاز می­کند:

«دولت­ها و کنتگره­های که پشت سر هم روی کار آمده­اند، از تحریم­های اقتصادی علیه ایران با هدف تغییرات رفتار این کشور استفاده کرده­اند. تحریم­های ایالات متحده علیه ایران- عمدتاً تحریم­های ثانویه روی شرکت­ها که مبادلات خاصی را با ایران انجام می­دهند – روی اقتصاد ایران اثر منفی گذاشته است اما تا به اینجای کار، استراتژی ایران مبنی بر حمایت از نیروهای منطقه و همچنین برنامه موشکی را تغییر نداده است.» در یک کلام کاتزمن به اعضای کنگره و هر کسی که گزارش او را می­خواند می­گوید؛ تحریم­های اقتصادی علیه ایران، نه تضعیف اقتصاد آن، بلکه مجبور کردن ایران به پایا دادن حمایت از نیروهای مسلح منطقه و همچنین دست کشیدن از ساخت موشک بوده است که چنین چیزی حاصل نشده است. کاتزمن توضیح می­دهد که:

تحریم­ها علیه ایران، باعث شد که این کشور در سال 2015 وارد توافقی با 1+5 شود (برنامه­ای که در غرب به طور اختصاری JCPOA معرفی شد و در ایران با نام برجام یا برنامه جامع اقدام مشترک شناخته می­شود). بین سال­های 2011 تا 2015، در نتیجه خط مشی­های تعمدی آمریکا علیه ایران، تحریم­های بین المللی باعث شدند که اقتصاد ایران کوچک شود؛ چرا که صادرات نفت خام ایران بیش از 50 درصد کاهش یافت و همچنین با آغاز تحریم­ها، ایران دسترسی به داراییهای خارجی اش را از دست داد.

در نتیجه توافق هسته­ای ایران با 1+5، دولت اوباما تحریم­های مرتبط (که در برجام در مورد آنها صحبت شده بود) را برداشت و همچنین سازمان ملل و اتحادیه اروپا، تحریم­های­شان علیه ایران را برداشتند. با این حال، تحریم­های ایالات متحده روی تجارت مستقیم با ایران و تحریم­هایی که به خاطر حمایت ایران از برخی گروه­های منطقه و همچنین نقض حقوق بشر اعمال شده بودند سر جای خود باقی ماندند. به علاوه، تحریم­هایی که به خاطر تلاش ایران برای دستیابی به سلاح­های سنتی پیشرفته وجود داشتند نیز در نتیجه برجام برداشته نشدند. قطعنامه شماره 2231 شورای امنیت سازمان ملل که برجام را تأیید کرد، تحریم موجود مبنی بر واردات و صادرات سلاح را سر جای خود نگه داشت؛ موردی که در 18 اکتبر سال 2020 منقضی شد. این قطع نامه همچنین تحریم ایران مبنی بر توسعه موشک­های بالستیک دارای قابلیت هسته­ای را حفظ کرد (موردی که تا 18 اکتبر سال 2023 اعتبار دارد). با همه اینها، لغو آن دسته از تحریم­هایی که به خاطر برجام برداشته شدند، اقتصاد ایران را به رشد بازگرداند و به ایران اجازه داد تعدادی هواپیمای مسافربری جدید سفارش بدهد.

در می 2018، دونالد ترامپ از برجام خارج شد و در 6 نوامبر 2018، تمام تحریم­های ثانویه علیه ایران را مجدداً اعمال کرد. تحریم­هایی که مجدداً اعمال شدند به همراه تحریم­های جدیدتر که متعاقباً اعمال شدند، هسته سیاستهای دولت ترامپ در برابر ایران بودند؛ سیاست­هایی که هدفشان وارد کردن فشار حداکثری بود. هدف ترامپ از این سیاست­ها، مجبور کردن ایران به بازگشت به میز توافق و امضای یک برجام اصلاح شده بود؛ برجام جدیدی که نگرانی­های ایالات متحده در مورد ایران را ورای بحث برنامه­های هسته­ای مد نظر قرار می­داد.

سیاست فشار حداکثری به ایران باعث شد که اقتصاد ایران سقوط کند و وارد یک مرحله رکود شدید شود. بخشی از این رکود به خاطر کاهش فروش نفت خام، بخشی نیز به خاطر پایان یافتن دسترسی ایران به سیستم مالی بین المللی بود. دولت ترامپ همچین تعدادی از مقامات رسمی ایران را تحریم کرد. با این حال، ایران به توسعه برنامههای خود ادامه داده و حتی حمایتش از نیروهای طرفدار ایران در خاورمیانه را افزایش داد.

ایران در حالی چنین اقداماتی را انجام میداد که نشستن بر سر میز مذاکره با آمریکا برای رسیدن به یک توافق یا همان برجام جدید اصلاح شده نیز خودداری می­کرد. اتحادیه اروپا و دیگر کشورهای اروپایی تلاش کردند به خاطر منافع اقتصادیشان ایران را به برجام پایبند نگه دارند اما در این کار موفق نبودند.

از اواسط سال 2019، ایران از طریق کاهش پایبندی نسبت به تعهدات هسته­ای خود و برجام و همچنین از طریق افزایش تحرکاتش در خلیج فارس و عراق، به تحریم­های فزاینده آمریکا پاسخ داد. جو بایدن بعد از اینکه دفتر ریاست جمهوری را از ترامپ تحویل گرفته، به دنبال بازگشت به برجام و مذاکره با ایران بوده است. مقامات رسمی ایالات متحده اذعان داشته­اند که بازگشت ایالات متحده به توافق، شامل برداشتن تحریم­های اقتصادی آمریکا علیه ایران خواهد بود.

بلوکه کردن دارایی­ها و ممنوعیت تجارت

از زمان انقلاب اسلامی ایران از سال 1979، تحریم یکی از مولفه­های اصلی سیاست­های آمریکا در برابر ایران بوده است. در دهه­های 1980 و 1990، هدف تحریم­های آمریکا علیه ایران، به طور کلی، محدود کردن قدرت استراتژیک این کشور در خاورمیانه بوده است. بعد از اواسط دهه 2000 میلادی، تحریم­های آمریکا و تحریم­های بین المللی روی متقاعد کردن ایران به موافقت برای محدود کردن برنامه­های هسته­ای­اش متمرکز بود. با این حال تحریم علیه ایران اهداف چندگانه داشته است. برای اولین بار در جریان بحران گروگان­های سفارت آمریکا بین سال­های 1979 تا 1981، رئیس جمهور وقت آمریکا یعنی جیمی کارتر، تقریباً تمامی دارایی­های ایران در آمریکا را بلوکه کرد. عهدنامه 1981 الجزایر که به بحران تصرف سفارت آمریکا در تهران پایان داد باعث به وجود آمدن دادگاه­های محاکمه­ای برای رسیدگی به شکایت­های آمریکا و ایران بر علیه یکدیگر شد. در نتیجه این دادگاه­ها طی 20 سال، به همه 4700 شکایت خصوصی آمریکا علیه ایران رسیدگی شد و ایران مجبور شد طی سال­ها 5/2 میلیارد دلار به آمریکا غرامت بپردازد.

در 17 ژانویه 2016 و همزمان با اجرایی شدن برجام، ایالات متحده اعلام کرد قرار است بخشی از دارایی­های ایران را که از زمان سقوط شاه بلوکه شده بود، آزاد کند. در نتیجه آمریکا از طریق بانک­های مرکزی هلند و سوئیس، مبلغ 400 میلیون دلار و همچنین 3/1 میلیارد دلار به ایران پرداخت کرد. با این حال هنوز مبالغ قابل توجهی از دارایی­های ایران در حالت منجمد قرار دارد.

در سال 1995، دولت بیل کلینتون تجارت آمریکا با ایران و همچنین سرمایه گذاری در ایران را ممنوع کرد. قبل از آن، سرمایه گذاری در بخش انرژی ایران نیز ممنوع اعلام شده بود. شرکت­های آمریکایی که از تجارت با ایران منع شده بودند، کاراهایشان را به کشورهای دیگر می­فرستادند و این کالاها از کشورهای مختلف به ایران صادر می­شدند. دولت کلینتون در سال 1997 این کار را نیز ممنوع اعلام کرد.

موضع چین و روسیه

روسیه و چین، دو عضو دائم شورای امنیت سازمان ملل و از اعضای 1+5 که برجام را امضا کردند، به طور تاریخی، فقط دو مورد از تحریم­های شورای امنیت علیه ایران را اجرا کرده­اند. به دلیل مسائلی که در منطقه خاورمیانه وجود داشته است، ایران و روسیه توافق کردند تجارت انرژی و همچنین تجارت اقلام دیگر را با هم افزایش دهند اما شواهد کمی مبنی بر رخ دادن چنین چیزی در عمل وجود دارد. در دسامبر سال 2018، ایران و روسیه پیشنهاد می­داد برای دور زدن تحریم­های آمریکا به ایران کمک کند. چین یک عامل بسیار مهم در اثر بخشی تحریم­ها علیه ایران است و با وجود تحریم­ها، این کشور همچنان بزرگتری مشتری نفت ایران است اما بین سال­های 2012 تا 2016، خرید نفت از ایران را کاهش داد. در حقیقت چین، یک ابزار مهم برای کاهش صادرات نفت ایران به شمار می­رفت. در سال 2011 چین به طور میانگین، روزانه 600 هزار بشکه نفت از ایران می­خرید و در سال 2016 این عدد به 435 هزار بشکه رسید. از زمان اعمال دوباره تحریم­ها علیه ایران با خارج شدن آمریکا از برجام، چین به واردات نفت از ایران ادامه داده است و زمانی که دولت بایدن شروع به کار کرده، خرید نفت از ایران را افزایش داده است. بخش خودروسازی ایران نیز به طور قابل توجهی وابسته به تجارت با چین است. از اواسط سال 2019، دولت ترامپ تعداد زیادی از شرکت­های چینی را به خاطر مبادلاتشان با ایران، تحریم کرد. برای مثال در جولای 2019، دولت ترامپ یک شرکت کوچک چینی به نام «ژوهای ژنرونگ» را به خاطر خرید نفت از ایران تحریم کرد.

چین همچنین یکی از سرمایه گذاران بزرگ در ایران است. رئیس جمهور چین شی جین پینگ بلافاصله بعد از اینکه برجام امضا شد، از ایران و سایر کشورهای خاورمیانه دیدن و بیان کرد ایران، یک مولفه حیاتی در تلاش چین برای گسترش دادن اثر گذاری اقتصادی­اش در شرق از طریق «ابتکار یک جاده – یک کمربند» است. از سال 2019، ایران و چین بر سر یک قرارداد 25 ساله مذاکرات خود را آغاز کردند و قرار شد این کشور مبلغ 280 میلیارد دلار در بخش نفت، گاز و پتروشیمی ایران سرمایه گذاری کند. همچنین قرار شد چین 120 میلیارد دلار روی زیرساخت­های حمل و نقل و کارخانه­های ایران سرمایه گذاری کند. این قرارداد شامل فروش سلاح به ایران و همچنین خرید نفت ایران با تخفیف می­شود. ایران و چین این قرارداد را در اواخر مارس 2021 امضا کردند.

اثرات تحریم­ها

مقامات رسمی دولت ترامپ اعلام کردند تحریم­های آمریکا علیه ایران، جواب داده است. با این حال این موضوع قابل بحث است که سیاست­های ایران و رفتار این کشور چندان تغییر نکرده است. دولت بایدن اعلام کرده که سیاست­های دولت ترامپ، مانع از تخطی ایران از تعهداتش نسبت به برجام نشده و همچنین دیگر چالش­هایی را که ایران برای منافع ایالات متحده به وجود می­آورد کاهش نداده است. اما واقعاً تحریم­ها علیه ایران چه اثراتی داشته­اند؟

از منظر اثر گذاری تحریم­های بین المللی روی قابلیت­های استراتژیک و برنامه هسته­ای ایران، باید گفت که تحریم­های بین المللی بین سال­های 2011 تا 2015 علیه ایران اعمال شدند، به طور قابل توجهی تمایل ایران برای قبول کردن برجام را افزایش دادند. دولت ترامپ اعلام کرد هدف سیاست فشار حداکثری او علیه ایران از طریق تحریم­های بیشتر و سنگین­تر، بازگرداندن ایران به میز مذاکره برای پذیرفتن یک برجام اصلاح شده بود؛ برجام جدیدی که نه تنها برنامه هسته­ای ایران را محدود کند، بلکه برنامه موشکی و همچنین فعالیت­های نظامی منطقه آن را هم تغییر دهد. ایران از نشستن بر سر میز مذاکره با ترامپ خودداری کرد و اصرار داشت قبل از اینکه سر میز مذاکره بنشیند، ایالات متحده باید تحریم­هایی را که در برجام از آنها صحبت شده بردارد. با روی کار آمدن بایدن، ایران قبول کرده است که به طور غیر مستقیم با دولت او بر سر اجرای تمام مفاد برجام مذاکره کند.

با همه اینها، اگرچه تحریم­های سال­های 2011 تا 2015، باعث شد تمایل مقامات ایران برای محدود کردن برنامه هسته­ای افزایش یابد، اما تحریم­ها مانع از توسعه برنامه هسته­ای این کشور چه در آن زمان و چه بعد از آن نشد. همچنین اگر چه تحریم­های آمریکا اتحادیه اروپا علیه برنامه موشکی ایران باقی ماند (حتی بعد از اینکه برجام امضا شد)، اما ایران قابلیتهای موشکی خود را افزایش داد که این قابلیت­ها در جریان فعالیت­های منطقه­ای این کشور و همچنین تلافی ایران در جریان از میان برداشتن – ترور – قاسم سلیمانی مشهود بود.

تحریم­ها اگرچه برنامه هستهای، موشکی و فعالیت­های منطقه­ای ایران را تغییر نداد، اما اثرات اقتصادی خود را گذاشت و در مورد این موضوع، اتفاق نظر وجود دارد.

بین سالهای 2011 تا 2015، اقتصاد ایران حدود 20 درصد کوچک شد و نرخ بیکاری طی این دوره به 20 درصد رسید. با برداشته شدن تحریم­ها در نتیجه برجام بین سال­های 2016 تا 2018، ایران به نرخ رشد سالانه هفت درصد در این سال­ها دست یافت. صندوق بین المللی پول گزارش داد اقتصاد ایران از مارس سال 2019 تا سال 2020 حدود هشت درصد کوچک شد اما گزارش همین سازمان در ژانویه 2021 نشان می­دهد ایران در سال 2021 به رشد 5/1 درصدی دست خواهد یافت.

بین سال­های 2011 تا 2015، فروش نفت خام ایران از 5/2 میلیون بشکه در روز به حدود 1/1 میلیون بشکه در روز در سال 2014 رسید برداشته شدن تحریم­ها در نتیجه برجام باعث شد صادرات نفت ایران به سطحی که در سال 2011 قرار داشت بازگردد اما اعمال مجدد تحرمی­ها بعد از روی کار آمدن ترامپ صادرات نفت ایران را مجدداً به طور قاب توجهی کاهش داد.

در بخش بانکداری، بانک­های جهانی عمدتاً بازار ایران را طی سال­های 2011 تا 2015 ترک کردند و بعد از اینکه برجام امضا شد؛ در ورود دوباره به بازار ایران از خود تأخیر نشان دادند که این امر چهار دلیل عمده داشت: اول، بانک­های جهانی از اینکه ایالات متحده دوباره تحریم­ها را اعمال کند می­ترسیدند. دم، فقدان شفافیت در بخش مالی ایران مانع از این شد که بخواهند به سرعت وارد بازار ایران شوند. سوم، جریمه­های مالی گذشته برای انجام مبادلات با ایران آنها را از حضور در بازار ایران دلسرد کرده بود و نهایتاً عدم توانایی آنها در استفاده از دلار در مبادلاتی که یک طرفش ایران است باعث شد که تمایلشان در ورود به بازار ایران پایین بیاید. بسیاری از بانک­هایی که در سال 2016 در نتیجه امضای برجام وارد بازار ایران شدند، بعد از اعمال مجدد تحریم­های آمریکا در سال 2018 بی درنگ از بازار ایران خارج شدند. همچنین کاهش ارزش پول ایران باعث شد نرخ رشد تورم سرعت گیرد. با برداشته شدن تحریم­ها، نرخ تورم پایین آمد و به محدوده یک رقمی شدن رسید. با اعمال دوباره تحریم­ها علیه ایران بعد از خارج شدن آمریکا از برجام، تورم ایران مجدداً اوج گرفت و به بالای 40 درصد رسید.

جمع بندی

نتیجه گزارش کاتزمن این است که تحریم­های آمریکا و تحریم­های بین المللی (چه تحریم­های قبل از برجام و چه تحریم­هایی که بعد از خروج ترامپ از برجام با سیاست فشار حداکثری اعمال شد) آمریکا را به هدفش در تغییر رفتار ایران در منطقه تغییر برنامه­های هستهای و موشکی ایران حتی نزدیک هم نکرده است. کاتزمن به صراحت می­گوید خروج ترامپ از برجام با هدف رسیدن به یک برجام اصلاح شده، نه تنها آمریکا را به اهداف مذکور نزدیکتر نکرد، بلکه باعث شد ایران پایبندی به تعهداتش را کنار بگذارد، فعالیت­هایش در منطقه را گسترش دهد و در مسیر توسعه برنامه­های موشکی و هستهای خود قرارگیرد. البته دولت ترامپ قائل به اعتراف به چنین چیزی نبود و ادعا میکرد تحریم­ها جواب داده است، اما دولت بایدن و کاتزمن به صراحت ادعای ترامپ را رد می­کنند. چرا که اثر بخشی تحریم­ها را نه با اثر اقتصادی آن بلکه با اثر آن بر رفتار ایران می­سنجند؛ چیزی که از ابتدا هدف تحریم­ها بوده است. اما در حوزه اقتصادی، همه اتفاق نظر دارند که تحریم­ها روی اقتصاد ایران اثر منفی گذاشت. کوچک شدن کیک اقتصاد، تورم­های چند رقمی، بلوکه شدن دارایی­های خارجی، عدم دسترسی به بازارهای بین المللی و بانک­های جهانی همگی سبب شده­اند که مردم ایران، به شدت اثر تحریم­ها را احساس کنند.

منبع:

Iran Sanctions by Kenneth Katzman, Congressional Research Service, April 6, 2021