زیان گذر زمان | کار ایران و گروه ویژه اقدام مالی به کجا می رسد؟

نخستین بیانیه گروه ویژه اقدام مالی در مورد ایران در روز 11 اکتبر 2007 (برابر با 19 مهر 1386) صادر شد که طی آن این گروه از کشورها خواست با توجه به ایرادهای ادعایی موجود در نظام مبارزه با پولشویی و تأمین مالی تروریسم ایران، در تعامل با این کشور دقت ویژه اعمال کنند.

زمانی که این بیانیه صادر شد، دو سال و دو ماه و هفت روز از اولین دوره ریاست جمهوری محمود احمدی­نژاد گذشته بود. اطلاعات دقیقی در دست نیست که در چه زمانی ایران تعامل خود را با گروه ویژه اقدام مالی آغاز کرد، اما پنج ماه بعد و در بیانیه مورخ 28 فوریه 2008 (برابر با 9 اسفند 1386)، گروه ویژه اعلام کرد که ایران با این نهاد وارد تعامل شده و این گروه از تعهدات ارائه شده از سوی ایران برای بهبود نظام مبارزه با پولشویی و تأمین مالی تروریسم خود استقبال می­کند. تعهدی که هشت سال بعد به صورت کتبی از سوی علی طیب­نیا وزیر وقت امور اقتصادی و دارایی، در دولت حسن روحانی به گروه ویژه ارائه شد؛ در حالی که شرایط این گروه و همچنین شرایط ایران طی این زمان دستخوش تغییرات فراوانی شده بود؛ از جمله آنکه حدود هفت سالی نام ایران در فهرست موسوم به فهرست سیاه (اقدام تقابلی) گروه ویژه قرار گرفت و در هر سال سه بیانیه علیه ایران صادر شد و مجموع این 20 بیانیه، ریسک همکاری با بانک­های ایرانی را بسیار بالا برد. آتشی که برجام هم در عمر کوتاهش نتوانست آن را سرد کند.

گروه ویژه اقدام مالی نیز طی این سال­ها شاهد تغییرات زیادی بوده است. این گروه که با 16 کشور عضو، فعالیت خود را در سال 1989 آغاز کرده بود، در سال­های 1991-1990 شاهد اضافه شدن 11 عضو دیگر از جمله ترکیه بود. در آن سال­ها گروه ویژه چندان شناخته شده نبود و شاید کمتر کسی گمان می­برد که توصیه­هایش مقبولیتی را که امروزه شاهد آن هستیم به دست بیاورد. اینکه کشوری مانند ترکیه در آن سال­ها (برابر با سال­های 1369-1368 ، و کمی پس از پایان جنگ تحمیلی عراق علیه ایران) به عضویت این گروه در می­آید نیز به نوبه خود جالب است. تقریباً بدینی است که اگر ترکیه در سال­های اخیر قصد داشت به عضویت این گروه در بیاید به احتمال بسیار زیاد این امر برای آن کشور چندان آسان نبود؛ چه آنکه ترکیه در این مدت یک بار تا یک قدمی لغو عضویت پیش رفته و هم اینک نیز در فهرست خاکستری گروه ویژه قرار دارد و اگر اقدامات لازم را انجام ندهد دور از ذهن نیست که به فهرست سیاه منتقل شده و عضویت خود را مجدداً در خطر ببیند (اتفاقی که احتمال دارد برای روسیه هم رخ دهد).

در صورتی که ایران در آن سال­ها تصمیم می­گرفت از فهرست­های عمومی گروه ویژه خارج شود (به شرط آنکه می­توانست در مقابل بهانه­جویی­های آتی این گروه نیز بایستد) احتمالاً راه ساده­تری در پیش داشت. در آن سال­ها هنوز آرژانتین به عضویت این گروه در نیامده بود. در دسامبر 2018 رژیم صهیونیستی نیز به عضویت گروه ویژه درآمد و در ژوئن 2019 و در میانه تعاملات ایران با این گروه، عربستان سعودی نیز عضو گروه ویژه اقدام مالی شد و اینگونه بود که حصول اجماع به نفع ایران سخت­تر شد.

علی­القاعده کشورها برای عضویت در هر گروهی از جمله گروه ویژه اقدام مالی ابتدا الزامات موجود را مورد بررسی قرار می­دهند. اگر چه توصیه­های گروه ویژه ثابت نیست و به صورت مداوم در حال تغییر است؛ لیکن عضویت کشورها (اعم از اینکه در گروه اصلی باشد یا گروه­های منطقه­ای) شانس اعلام نظر و رایزنی در مورد توصیه­های جدید را برای ایشان فراهم می­آورد. طی سال­های ابتدایی که ایران تعاملات مثبت خود را با گروه ویژه آغاز کرد (سال­های 2008 و 2009 به گواه بیانیه­های گروه ویژه) توصیه­های قدیم گروه ویژه نافذ و اجرایی بود و از کشورها انتظار می­رفت مقررات خود را طبق این توصیه­ها تدوین کرده و آنها را اجرا کنند. لیکن در بازنگری کلی توصیه­ها که نتیجه آن در سال 2012 منتشر شد، دو مانع برای تعامل ایران با گروه ویژه به توصیه­ها اضافه شد: اول شمول موضوع تأمین مالی اشاعه سلاح­های کشتارجمعی و دوم لزوم اثبات کارآمدی نظام مبارزه با پولشویی و تأمین مالی تروریسم (علاوه بر الزامات قانونی و اجرایی). بدیهی است که «کارآمدی» موضوعی است که اثبات آن بسیار سخت­تر از اثبات «رعایت الزامات قانونی و اجرایی» است و این امر برای کشوری مانند ایران، به دلایل سیاسی و امکان اعمال سلیقه­های فردی، علی­القاعده سخت­تر نیز هست. علاوه بر این دو مورد، سیل تغییرات در توصیه­ها کماکان ادامه دارد که برخی از آنها می­تواند به طور جدی شرایط را برای ایران پیچیده­تر کند.

از جمله تغییرات رخ داده می­توان به این موارد اشاره کرد: اصلاح توصیه­های 37 و 40 (مبنی بر اینکه رازداری حقوقی نباید مانع معاضدت قضایی شود)، اصلاح توصیه 5 (شمول موضوع تهدید جنگجویان تروریستی خارجی)، توصیه 8 (تشریح اینکه کدام دسته از مؤسسات غیرانتفاعی باید مشمول نظارت باشند)، اصلاح توصیه 7 (بازنگری در تعریف «اشخاص تعیین شده» و «بدون تأخیر» به منظور همراستایی بیشتر با قطعنامه­های شورای امنیت سازمان ملل متحد)، توصیه 18 (لزوم تسهیم اطلاعات مربوط به معاملات مشکوک درون

گروه­های مالی)، توصیه 21 (در خصوص محرمانه بودن اطلاعات مربوط به گزارش­های پولشویی)، توصیه 2 (در مورد تطبیق مقررات مبارزه با پولشویی و قوانین رازداری و حفاظت از داده­ها و همچنین تسهیم اطلاعات بین مقامات ذی­صلاح داخلی کشورها)، توصیه 15 (اضافه کردن مبحث دارایی­های مجازی و ارائه­دهندگان خدمات مربوط به این نوع دارایی­ها) و توصیه 23 (الزام اعمال برنامه­های در سطح گروه کاری از طریق مشاغل و حرفه­های غیرمالی تعیین شده). اما یکی از مهم­ترین تغییراتی که در توصیه­ها رخ داد و احتمال دارد بتواند وضعیت ایران را متأثر کند، تغییر توصیه یک و یادداشت تفسیری آن در اکتبر 2020 بوده است. توصیه یک با موضوع «رویکرد ریسک محور» یکی از توصیه­های کلیدی و زیربنایی تلقی می­شود که آثار آن محدود به این توصیه نمی­ماند و در توصیه­های مختلف از جمله توصیه 10 (مربوط به شناسایی مشتری) بروز و ظهور پیدا می­کند. همچنین طبق توصیه یک کشورها سند ریسک پولشویی و تأمین مالی تروریسم خود را تهیه می­کنند و آن را مبنای اقدامات آتی خود در این حوزه قرار می­دهند. تا پیش از اکتبر 2020 ، گروه ویژه توصیه کرده بود که کشورها در انجام اقدامات مربوط به مبارزه با «پولشویی و تأمین مالی تروریسم» رویکرد ریسک محور اتخاذ کرده و یافته­های این رویکرد را مبنای تخصیص منابع خود قرار دهند.

از این رو موضوعات مربوط به مبارزه با پولشویی و تأمین مالی تروریسم در 39 توصیه وجود داشت و موضوع مربوط به تأمین مالی اشاعه سلاح­های کشتار جمعی – که به دلیل قطعنامه­های صادره توسط شورای امنیت سازمان ملل، ایران را متأثر می­سازد – صرفاً محدود به یک توصیه بود و آثار آن نیز در همان توصیه باقی می­ماند. به این معنی که اگر کشوری تصمیم می­گرفت به هر دلیلی بخش مالی این قطعنامه­ها علیه ایران یا کره شمالی را اجرا نکند، نهایت اینکه در ارزیابی­های بین­المللی که در مورد اجرای توصیه­ها از آن کشور به عمل می­آمد در همان توصیه رتبه خوبی دریافت نمی­کرد. اما زمانی که موضوع اشاعه به توصیه یک و پس از آن توصیه دو (در خصوص همکاری­های بین­المللی) و توصیه 15 (در مورد ارائه­دهندگان خدمات مربوط به دارایی­های مجازی) تسری یافت، این شرایط نیز تغییر کرد و از این پس عدم اجرای بخش مالی قطعنامه­های صادره توسط سازمان ملل علیه کشورهای مد نظر احتمالاً در بخش­های متفاوتی از ارزیابی کشورها خود را نشان خواهد داد.

یکی دیگر از تغییراتی که طی این سال­ها رخ داده افزایش نسبی مقبولیت توصیه­های این گروه بین کشورها بوده است. گواه آن تا سال­ها پس از شروع فعالیت گروه ویژه، بانک­های ایرانی است که بدون هیچ مشکلی با بهترین بانک­های کارگزار خارجی تعامل کاری داشتند؛ این در حالی است که بانک­های ایرانی در آن سال­ها برای برخی سوالات پرسشنامه­های مبارزه با پولشویی دریافتی از بانک­های کارگزار (از جمله اینکه آیا در کشور شما اصولاً پولشویی جرم­انگاری شده است یا خیر) پاسخ قطعی نداشتند. اگر چه به تدریج روابط کارگزاری بانک­های ایرانی به دلیل تحریم­های ناعادلانه قطع شد؛ لیکن تجربه کوتاه­مدت پسابرجام و تعاملاتی که

بانک­های ایرانی با کارگزاران بعضاً درجه دوم و سوم بانکی شروع کردند نشان داد که این پرسشنامه­ها جایگاه بسیار مهمی برای ایجاد و حفظ روابط کارگزاری بانکی پیدا کرده­اند و در صورتی که پرسشنامه­های آنها به صورت کامل از سوی بانک­های ایران تکمیل نمی­شد، مأمور تطبیق بانک خارجی با شروع فعالیت کارگزاری بانکی موافقت نمی­کرد.

یکی دیگر از بخش­هایی که شاهد تغییرات است، روند رتبه­های دریافت شده توسط کشورها در زمینه اجرای 40 توصیه گروه ویژه اقدام مالی است که حاکی از جدی شدن موضوع نزد آنهاست. در سال­های ابتدایی تعداد زیادی از کشورها در مورد بخش زیادی از توصیه­ها رتبه­های خوبی دریافت نمی­کردند (شایان ذکر آنکه در نتیجه ارزیابی­ها، چهار رتبه «کاملاً اجرا می­شود»، «تا حد زیادی اجرا می­شود»، «نسبتاً اجرا می­شود» و «اصلاً اجرا نمی­شود» تعلق نمی­یابد). شاهد آنکه در مورد توصیه 7 (موضوع اشاعه سلاح­های کشتار جمعی که صرفاً علیه «کره شمالی» و «ایران» است) بعضاً کشورهایی رتبه خوب دریافت نمی­کردند که در آن برهه زمانی اصولاً هیچ گونه همکاری اقتصادی یا حتی سیاسی با ایران نداشتند. شاید یکی از جالب­ترین نمونه­ها گزارش ارزیابی وضعیت اجرای توصیه­های گروه ویژه در عربستان سعودی باشد که در سپتامبر 2018 و در زمان قطع روابط سیاسی ایران و این کشور منتشر شد (موضوع نبود رابطه میان دو کشور در متن گزارش مذکور نیز تصریح شده است). عربستان در هیچ کدام از دو بخشی که مربوط به اعمال تحریم­های مالی وابسته به قطعنامه­های اشاعه است (از جمله علیه ایران) نتوانست رتبه خوبی دریافت کند. در حوزه قانونگذاری در این بخش، عربستان رتبه «نسبتاً مطابق است» و در بخش کارآمدی اجرای توصیه مذکور رتبه «پایین» را دریافت کرده است. رتبه­های پایین موجود سبب می­شد سطح توقع از کشوری مانند ایران نیز به طور مثال پایین بیاید؛ لیکن جدول مقایسه رتبه­های تلفیقی ارزیابی کشورها در حال حاضر نشان می­دهد طی سال­های اخیر رتبه­های «به طور کامل یا تا حد زیادی اجرا می­شود» افزایش چشمگیری داشته و اصولاً کشورها از این مرحله عبور کرده­اند و در حال حاضر چالش ارتقای وضعیت «کارآمدی» اجرای توصیه­ها را دارند.

آخرین مورد تغییرات رخ داده که احتمالاً تعامل با این گروه را برای برخی کشورها مشکل­تر می­کند، سختگیری بیشتری است که در برنامه اقدامی که گروه ویژه به کشورها طی سال­های اخیر ارائه داده رخ داده است. به این معنا که در سال­های قبل، برنامه­های اقدام ارائه شده طبق توصیه­های قدیم گروه ویژه بود و توصیه 7 و اثبات کارآمدی در آن جای نداشت؛ لیکن طبق اخبار غیررسمی موجود، برنامه­های اقدام جدید این گروه طبق توصیه­های جدید و الزامات لاینفک آن است که اجرای آن برای کشورها سخت­تر است. طبق آخرین بیانیه صادره از سوی گروه ویژه برنامه اقدام فعلی ایران که براساس توصیه­های قدیمی است کماکان نافذ است.

بدیهی است که با پیشروی فناوری­های نوین از جمله رواج بیشتر رمزارزها و همچنین اقدامات جدید مجرمان که پیچیدگی­های خاص خود را دارند، اقدامات نهادهای بین­المللی و بین­الدولی فعال در حوزه مبارزه با پولشویی از جمله گروه ویژه اقدام مالی نیز پیچیدگی­های بیشتری خواهد یافت که کار را برای تمامی کشورها سخت­تر خواهد کرد.

در مورد تعامل جمهوری اسلامی ایران و گروه ویژه اقدام مالی به نظر می­رسد در حال حاضر راهبرد مشخص و قطعی به افکار عمومی ارائه نشده و ممکن است تصمیم­گیری سلبی یا ایجابی در این خصوص به عوامل دیگر بستگی داشته باشد؛ لیکن در مجموع براساس شواهد و اطلاعات ارائه شده شاید بتوان اینگونه نتیجه گرفت که تاکنون زمان در گروه ویژه به نفع ایران سپری نشده و اگر ایران تعامل خود را زمانی آغاز می­کرد که اجرای توصیه­ها سهل­تر و حضور کشورهای غیرهمسو کمتر بود، احتمالاً می­توانست از این حضور بهره بیشتری برده و در تصمیمات این نهاد در حد خود نقش مؤثری ایفا کند و البته از آثار سوء و منفی آن نیز بیشتر در امان بماند. از این موضوع و تأکید بر وقت­شناسی در تصمیمات کلان، می­توان برای تعاملات آتی درس گرفت تا بتوان بهتر از منافع ملی حمایت کرد.