آسیب های سیاست های مبارزه با فساد چیست؟

۵۵آنلاین :

مطابق با آمار سازمان شفافیت بین المللی، ایران در دسته کشورهای با درجه فساد بالا طبقه بندی شده است. در سال ۲۰۱۸ ایران با کسب امتیاز ۲۸ در رتبه صد و بیست و هشتم دنیا در میان ۱۸۰ کشور مورد بررسی قرار گرفته است. طی ۱۰ سال گذشته، بهترین رتبه کسب شده از سوی ایران در این بررسی، رتبه ۱۲۰ مربوط به سال ۲۰۱۱ و بدترین آن رتبه ۱۶۸ مربوط به سال ۲۰۰۹ بوده است. به طور متوسط، رتبه ایران در این ۱۰ سال بین ۱۳۰ و ۱۴۰ و امتیاز آن نیز بین ۱۸ تا ۲۸ در نوسان بوده است. این یعنی، با توجه به تغییراتی که در تعداد کشورهای مورد بررسی در این گزارش طی سالیان گذشته صورت گرفته، تغییر محسوس و قابل توجهی در کاهش فساد در ایران رخ نداده و در ساختار بوروکراتیک اداری حاکم بر ایران، اراده ای در مسیر کاهش فساد دیده نمی شود.

وجود اراده از آن جهت حائز اهمیت است که اراده بر خواستن، نماینده اثربخشی در یک سیستم مدیریتی است. اثربخشی در واقع حامل پیام اراده بر انجام کار درست است حال آنکه، کارایی نماینده درست انجام دادن یک کار است. اگر کاری که مقرر است انجام شود، درست نباشد، درست انجام دادن آن، صرفاً یک مساله فنی و تکنیکی است در حالی که بدون توجه به اراده بر انجام کار درست، درست انجام دادن کار غلط، اگر از سر جهالت نباشد، که با تکرار مکرر آن و مشاهده نتایج یکسان می توان فرضیه جهالت را رد کرد، نشانی است از یک بحران عمیق تر که با مفهوم تضاد منافع ش خصی و عمومی در ساختار بوروکراسی وبری، می توان آن را توضیح داد.

در چارچوب بوروکراسی ایده آل وبری، بوروکرات ها به عنوان نماینده دولت (State)، صرفا مجری منویات دولت و دریافت کننده ساختارهایی هستند که از طرف دولت به آنها و جامعه ابلاغ می شود. در این چارچوب، وبر بوروکرات ها را صرفاً مجری دولت و کانال مستقیمی برای ایجاد ارتباط بین دولت و شهروندان معرفی می کند و از انگیزه ها و منافع شخصی، گروهی، قومی، محلی و حزبی این بوروکرات ها، چشم پوشی می کند. به عبارت دیگر، در یک نظام بوروکراتیک ایده آل وبری، میان انگیزه ها و منافع شخصی بوروکرات ها به عنوان کارگزاران دولت و انگیزه های بوروکراسی دولت، تضادی تعریف نمی شود؛ در یک نظام کارگزاری ایده آل، کارگزار (بوروکرات) صرفا پیگیر اموری است که کارفرما (دولت) برای او تدوین و تعریف کرده است، حال آنکه فساد را آن دسته از فعالیت های کارکنان و مسوولان دولت تعریف می کند که اولا به منافع عمومی لطمه بزند و ثانیاً هدف از انجام آن، رساندن فایده به عامل(کارمند اقدام کننده) یا به شخص ثالثی باشد که عاملی را برای این اقدام اجیر کرده باشد. این تعریف، در چارچوب تئوری کارگزاری قابل توضیح است؛ یک بوروکرات که قاعدتاً کارگزار بوروکراسی دولتی است و از طرف بوروکراسی دولتی برای انجام امور مشخصی گمارده شده، در راستای منافع شخصی خود، به صورت همزمان کارگزار شخص یا گروه دیگری می شود تا قانون را دور بزند یا آن را خم کند که از قِبَلِ آن، با تامین منافع شخص یا گروهی دیگر، هم از منافع کارگزاری بوروکراسی دولتی منتفع شود و هم از منافع دور زدن آن و واریز کردن منافع عمومی به نفع یک شخص یا گروه خاص!

دو ایراد اساسی به شیوه نگرش به بوروکراسی در شکل ایده آل آن وجود دارد؛ نخست فرض صریح موجود در آن که بوروکرات را موجودی مکانیکی بدون انگیزه های شخصی به تصویر می کشد، یک روبات تمام عیار دوم حتی اگر فرض را بر وجود چنین روبات هایی بگذاریم، یک فرض ضمنی دیگر نیز به همین شکل بالا در مورد خود دولت در آن دیده می شود؛ در شکل ایده آل وبری بوروکراسی، دولت هم ظاهرا یک روبات است که قرار است ساختارها را به گونه ای تدوین کند که هیچ نفعی برای خود و هیچ تضاد منافعی میان او و مردمان تحت حاکمیتش وجود نداشته باشد! این فرض ضمنی دومی، به شدت کارایی بوروکراسی را تحت تاثیر قرار می دهد.

بوروکراسی ناکارا؛ بنیان فساد

ردیابی روند توسعه بوروکراسی در ایران نشان می دهد گرچه در دوره های اولیه به ویژه در دوره رضاشاه که اولین هسته های نظام بوروکراتیک مقتدر در ایران پایه گذاری شد، شاهد موفقیت های چشمگیری بوده ایم اما نظام بوروکراتیک در ایران همواره کارگزار ساختار سیاسی و حکومتی بوده و هرگز در چارچوب وبری آن، نقش معنی داری از خود نشان نداده است. گسترش بوروکراسی کارگزار نظام حاکم، شرایط توسعه نیافتگی را هرچند اندکی بهبود بخشید اما به دلیل ضعف ساختاری و فقدان قابلیت نهادی، با افزایش بی رویه حجم آن، به افزایش هزینه ها و فساد دولتی دامن زد و رفته رفته، فساد از حالت تصادفی به فساد سیستمی تغییر ماهیت داد که به جای افزایش کارایی، به ناکارآمدی نهادهای دولتی دامن زد.

در واقع، بوروکراسی دولتی حاکم بر ساختار سیاسی ایران، پیش و بیش از آنکه تسهیل کننده روابط اقتصادی و اجتماعی باشد، نقش کنترل کننده گروههای مختلف اجتماعی را بازی کرده است، چراکه بوروکراسی کارگزار نظام سیاسی و حافظ ساختار موجود تعریف و تلقی شده، نه آنچه وبر در تعریف نظام بوروکراتیک ایده آل خود معرفی می کند! این خود یک شکل قوی از تغییر ماهیت در تعریف و مبانی بوروکراسی است.

عناصر نظام اداری هر کشوری، واضعان و مجریان خط مشی کلان آن کشور محسوب می شوند و از این منظر نمی توان از نظام بوروکراسی متوقع بود که برخلاف خط مشی کلان سیاسی حرکت کند (سیاستگذاری و حرکت در مسیری خلاف پارادایم فکری دولتمردان)، نظام سیاسی که خط مشی خود را بر توسعه کشور، فارغ از آنکه چه گروهی قدرت را در اختیار داشته باشد، بنیان مینها، ساختار بوروکراتیک متفاوتی نسبت به نظام سیاسی خواهد داشت که هدف اصلی آن، حفظ ساختارهای موجود است، بن مایه فکری و چیدمان نظام بوروکراتیک در ایران همواره به گونه ای بوده که حتی اگر حرکتی در مسیر توسعه هم داشته است، این حرکات تا آنجا قابل پذیرش بوده اند که ساختار سیاسی را تهدید نکنند. حرکات نوسانی نظام سیاسی ایران در مسیر توسعه را می توان شاهدی بر این مدعا دانست، چراکه توسعه، به ویژه توسعه اقتصادی و پذیرش ساختارها و عملکردهای مبتنی بر نظام بازار، تغییرات وسیعی را در چیدمان قدرت سیاسی به وجود می آورند. تجربه پوست اندازی سیستم های سیاسی از اقتدارگرایی به سمت پذیرش اصول دموکراتیک، نقش سازوکارها و نهادهای مبتنی بر بازار را به عنوان محور این تغییرات نشان می دهد. از این منظر، کارکردهای بازاری تا آنجا تحمل می شوند که اصل نظام سیاسی را تهدید نکنند. به ویژه آنکه، دولت های صد سال گذشته ایران، همواره با تهدیدهای جدی از ناحیه مکاتب سیاسی و اقتصادی رقیب دست به گریبان بوده اند.

رشد نظام بوروکراتیک در ایران هرگز متناسب با رشد سیاسی آن نبوده است و از این منظر، جامعه ایران را می توان جزو جوامع منشوری بر مبنای مدل ریگز طبقه بندی کرد. از نظر او، جوامع منشوری، به دلیل همزیستی دیدگاه های گوناگون، ساختاری ناهمگون دارند؛ پدیده ها و ساختارهای فرهنگی، اقتصادی، سیاسی و تکنولوژیک مدرن و سنتی در کنار هم، توسعه ناهمگونی را به وجود آورده اند؛ بوروکرات ها نفوذ و قدرت بالایی دارند و نزدیکی به کانون های قدرت حتی می تواند منافع شخصی را به منافع عمومی بدل کند؛ به عبارت دیگر، دیوان سالاران در جوامع منشوری به گونه ای عمل می کنند که منافع خود و گروههای حامی خود را در جلوه منافع عمومی، به مردم عرضه کنند؛ قانون صرفاً پوششی است برای دستیابی به منافع گروه های دخیل در قدرت و جنبه صوری و نمایشی دارد که در قالب مفهوم چپاول قانونی می گنجد؛ خویشاوندمحور هستند برخلاف آنچه وبر بر تخصص و توانایی بوروکرات ها تکیه می کند؛ میان اندیشه ها و ساختارهای مدرن و سنتی، تضاد وجود دارد و این تضاد، نیروهای دو ساختار سنتی و مدرن را تضعیف می کند و سرانجام میان گروه های نژادی، قومی و مذهبی مختلف، تخاصم و تضاد منافع وجود دارد به طوری که ارتقا نه بر اساس شایستگی افراد بلکه بر اساس میزان انتساب قومی، نژادی و مذهبی تعیین می شود. گرچه حتی در کشورهای توسعه یافته نیز دولت ها نقش بسیار پررنگی در ساختار قدرت و ثروت و شیوه توزیع آن دارند، اما نگاهی به تاریخ ایران نشان می دهد که دولت ها همواره نقش مسلط و تعیین کننده بر منابع ثروت داشته اند. این تسلط همه جانبه، موجب شکل گیری سیستمی شده

که اجزای تشکیل دهنده جامعه به صورت تاریخی آموخته اند که نزدیک شدن به میزان قدرت، اگر تنها راه کسب ثروت نباشد، یک راه عقلایی، سریع و پربازده است. از این منظر، دولت های ایران را می توان در طبقه دولت های رانتیر نیز طبقه بندی کرد. وجود منابع مستقل از مالیات که به دولت های ایران به ویژه در چند دهه اخیر قدرت و استقلال اجرای اراده خود را داده، وزن جامعه را در تصمیم گیری ها و پاسخگویی دولت ها به شدت کاهش داده است. نظام بوروکراتیک در چنین جامعه ای که از یک طرف به شدت ناهمگون است و از طرفی دولت استقلال مالی دارد (منابع دولت بر مالیات استوار نیست یا پایه های مالیاتی در کشور ضعیف است یا همان دولت رانتیر)، آن را روزبه روز حتی از مدل ایده آل نظام بوروکراتیک دور می کند، ساختارهای اداری ای به وجود می آورد که هدف غایی آنها، حفظ منافع طبقه حاکم است و نه خلق سیستمی برای نیل به حداکثر کارایی ممکن؟

جامعه ناهمگون در حضور همزیستی بعضاً غیرمسالمت آمیز دیدگاه های به شدت متضاد، همراه با رانت ناشی از منابع ثروت در انحصار دولت، نظام بوروکراتیک ایران را به یکی از منابع تولید و توزیع فساد بدل کرده و این نه به دلیل اشکال در نظریه و مدل بوروکراسی (گرچه این مدل نیز بدون اشکال نیست)، بلکه به دلیل دور شدن و دور زدن مبانی و اصول موضوعه آن است. از این منظر می توان ادعا کرد که این نه بوروکراسی که نبود بوروکراسی در مفهوم واقعی آن است که یکی از عوامل تشدیدکننده فساد در ایران بوده است؟

به بیان دیگر، آنچه به عنوان بوروکراسی کارآمد تعریف و تبلیغ می شود با آنچه ما در ایران اقدام به ساخت آن کرده ایم، فرسنگ ها فاصله دارد چرا که اصول موضوعه آن تحریف شده و نظام بوروکراسی به جای آنکه در خدمت بهبود سیستم باشد، در نقش کنترل کننده گروه های مختلف اجتماعی و در خدمت حفظ جایگاه فرادستان حکومتی بوده است که علت این انحراف مبنایی را نیز باید در اصول و خط مشی های کلان سیاسی جست وجو کرد. توسعه در ایران، متناسب و مطابق با اصول تعریف شده آن، همواره در تضاد با منافع گروه های حاکم بوده و این تضاد از نظر تا عمل، گسترده بوده است. بنابراین، از سیستمی که اجرای اصول بوروکراسی موفق، منافعش را با مخاطره جدی مواجه می کند، نمی توان توقع داشت در خلاف مسیر منافع خود حرکت کند. این یعنی یک سیستم هیچگاه علیه منافع خودش، سیاستگذاری و اقدام نمی کند.

از این منظر، به دو دلیل بوروکراسی در ایران به گسترش و تعمیق فساد دامن می زند؛ نخست از جایگاه اشکال مبنایی در بوروکراسی وبری که به طور کلی کارگزاران را فاقد انگیزه های شخصی قلمداد می کند و دوم به دلیل آنچه در ایران رخ داده و نظام بوروکراسی از همین مسیر نیم بند هم فاصله گرفته، یعنی نظام بوروکراسی نه در مسیر منافع ملی که در مسیر منافع گروه های فرادست شکل گرفته و سازمان یافته است.

فساد؛ نفرین نفتی

سازمان شفافیت بین المللی صراحتاً می گوید که پدیده فساد، موضوعی است که کمابیش در کلیه جوامع و کشورهای مختلف با درجات و شدت و حدت مختلف وجود دارد. فساد مالی و اداری یک پدیده جهانی است و مختص هیچ گروه یا دسته خاصی از کشورهای دنیا نیست، در عین حال، این پدیده ممکن است در یک کشور فعالیتی عادی تلقی شود اما در برخی کشورها به عنوان یک ناهنجاری اجتماعی مورد توجه قرار گیرد. در عین حال، یک رابطه بسیار قوی میان میزان دخالت دولت در اقتصاد، یا میزان دولتی بودن اقتصاد و عمق و گستره فساد را هم شناسایی می کند. در واقع، فساد را به نوعی محصول تبعی دخالت دولت در اقتصاد معرفی می کند.

اگر گفته شود که نفت پایه بسیاری از فسادهای گسترده طی نیم قرن اخیر در ایران بوده است، به بیراهه نرفته ایم؛ هم از این جهت که نفت مهم ترین دروازه ورود و دست اندازی دولت ها به اقتصاد در ایران طی یک قرن اخیر و به ویژه ۵۰ سال گذشته بوده است و هم از این رو که ساختار و سازمان تولید و فروش نفت در ایران به گونه ای شکل یافته است که فساد در آن تقریبا گریزناپذیر بوده و به نوعی نهادینه شده است.

به طور کلی، کشورهای دارای منابع طبیعی، به شدت در معرض رانت جویی و رانت خواری قرار دارند. از جمله موارد رانت جویی می توان به کشمکش های وسیع سیاسی و اجتماعی در برخورداری گروه های مختلف از این منابع اشاره کرد که از این منابع برای حفظ قدرت سیاسی خود به شکل گسترده بهره برداری می کنند. وجود ثروت هایی که هیچ کس در تولید آنها نقشی نداشته نظیر نفت که موهبت کارکرد بسیار بلندمدت طبیعت است، وسوسه های بزرگی را برای مقامات دولتی و گروه های دخیل و نزدیک در قدرت ایجاد می کند. به ویژهزمانی که دولت ها با اتکا بر این درآمدها، رابطه میان دخل و خرج خود و سیستم مالیاتی را قطع یا ضعیف می کنند، عنصر پاسخگویی دولت نیز به شدت تضعیف می شود. دولت نفتی عامدانه به سمت گسترش و تعمیق پایه های مالیاتی حرکت نمی کند، دست اغلب گروه های اجتماعی را در فرار مالیاتی باز می گذارد تا خود نیز از پاسخگویی در مقابل نحوه هزینه کرد درآمدهای نفت، سر باز زند، این یک معادله به ظاهر دوسر برد برای دو طرف بازی است؛ دولت از پاسخگویی فرار می کند و در مقابل، گروه هایی که دستی در نظام قدرت دارند، به کمک انحصارهای قانونی که دولت و نزدیکانشان، یعنی همان کارگزاران اجیرشده که در سطور بالا شیوه عملکردشان توصیف شد، در جامعه نظام قانونگذاری و اجرایی برای آنها فراهم می کنند، عملاً كل اقتصاد را به عرصه تاخت و تاز خود بدل می کنند. حجم بسیار بالای مبادلات مالی ناشی از نفت و نقش بسیار گسترده آن در ابعاد مختلف اقتصادی، سیاسی و اجتماعی که به ویژه در کشورهای نفتی از جمله ایران، عملاً حذف نفت به مفهوم فلج مغزی - حرکتی جامعه و کل سیستم حاکم بر آن خواهد بود، اهمیت کنترل و سهیم شدن در عواید آن را ده چندان می کند.

به گمان بسیاری از اقتصاددانان، توسعه گرایی یا غارت گری دولت ها را می توان به منشأ درآمدهای آنها وابسته دانست. این یعنی، روش های کسب درآمد دولت ها، بر الگوهای نهادسازی آنها به شدت تاثیرگذار است. نهادهای برآمده از دل یک دولت نفتی، در مقایسه با دولتی که ممر درآمدش بر مالیات استوار است، با شدت بیشتری مشوق تولید انواع فساد و توزیع های رانتی هستند. از جمله این نهادها، گروه ها و دسته های سازمان یافته ای هستند که با نفوذ در ساختار دولت و دست اندازی به این منابع رانت، تمام تلاش خود را در جهت نفتی شدن هرچه بیشتر اقتصاد کشور به کار می گیرند چراکه تقویت نفتی شدن اقتصاد با تسلط هرچه بیشتر آنها بر اركان اقتصاد و به تبع آن، عمق یافتن سیطره آنها بر جامعه، همراستاست. صنعت زدایی کردن از اقتصاد و وابسته کردن هرچه بیشتر آن به نفت را می باید همراستا تحلیل کرد.

از نظر این گروه، فساد، اقتدارگرایی، تضعیف آزادی های سیاسی، انحصار و کنترل های شدید اقتصادی و فرار از پاسخگویی، از اصلی ترین ویژگی های دولت های رانتی است که همین ویژگی ها، کانال اصلی نفرین منابع طبیعی را توضیح می دهند. هرگاه سود انتظاری رانت خواری به طور قابل توجهی از فعالیت های تولید و مولد ثروت، بیشتر و همزمان هزینه های مترتب با آن بسیار کم باشد، دولت های رانتی هم به شکل فزاینده تقویت می شوند. وجود سود انتظاری بسیار بالاتر (و راحت تر) نسبت به فعالیت های ارزش افزای اقتصادی موجب می شود که گروه های زیادی خواهان مشارکت در این فرآیند رانت جویی شوند. افزایش تقاضای رانت خواری، معاش و رفاه گروه های کثیری از مردم را به وجود رانت و بهره مندی از آن، وابسته می کند که این وابستگی مجدداً تقاضا برای رانت را به شکل تصاعدی بالا می برد. در واقع، رانت جویی به این شیوه و اجازه دادن گروه های اصلی دخیل و توزیع کننده آن در ورود گروه های جدید به آن، به نوعی تضمین کننده بقای این سیستم است! دولت نفتی، یک دولت توزیع رانت است و هیچ نیازی به خلق ثروت احساس نمی کند چراکه فرآیند خلق ثروت بسیار متکثر است و مانع از تمرکز قدرت در دست یک یا چند گروه توزیع کننده رانت می شود.

از این منظر، اگر مدعی شویم بزرگ ترین آسیب مبازره با فساد یا به تعبیر دیگر، بزرگترین مانع مبارزه با فساد در ایران، درگیر شدن معیشت گروه های بزرگی از مردم با توزیع رانت نفت است که گروه های توزیع کننده آن به شکل سیستماتیک طی نیم قرن گذشته در مسیر گسترش و تعمیق آن نهایت تلاش خود را به کار گرفته اند، گزاف نگفته ایم. از این رو، مبازره با فساد که در رکن اساسی و پایه ای آن می باید از مبارزه با عوامل به وجود آورنده آن آغاز ش ود و نه مبارزه با مظاهر و جلوه های آن، که این دومی نشاندن معلول به جای علت است، در عمل سطح رفاه و سبک درآمدی و زندگی گروه های کثیری از مردم را شدیداً تحت تاثیر قرار می دهد. از آنجا که این تاثیر به ویژه در کوتاه مدت به شدت بر سطح کیفی زندگی گروه های بزرگی از سایه خواهد افکند، حتی اگر اراده ای در حاکمیت برای تجدید نظر در ساختار نفرین نفتی ایجاد شود، می باید خود را آماده ناآرامی های گسترده اجتماعی کرد، ناآرامی هایی که به ویژه از سوی گروه های برخوردارتر از رانت که دست بر قضا به شدت نیز قدرتمند شده اند، بدان دامن زده می شود و خرده بهره وران سفره رانت را بدل به لشکر پیاده نظام خیابانی خود می کنند.

رهایی از طاعونی که نیم قرن کالبد ما میزبان آن بوده، به سادگی میسر نیست! بعید است در این کالبد ضعیف، جانی برای طی این طریق مانده باشد به ویژه وقتی آنانکه باید درمانگر طاعون باشند و ایضاً خود بیماران، در تداوم آن، هم داستانند!