درباره افول جایگاه نفت ایران در جهان و ریشه‌های آن

تجارت فردا- 

برخی حوادث مثل منفی شدن قیمت‌های آتی نفت WTI در ماه آوریل، اگرچه ارتباط مستقیمی با صنعت نفت در اغلب نقاط دنیا و از جمله ایران پیدا نمی‌کنند، اما از این ویژگی مهم برخوردارند که سوال‌های مهم و استراتژیک را به عرصه عمومی می‌آورند. مثلاً اینکه چرا ایران به سادگی از بازار جهانی نفت حذف شد و این حذف تاثیر چندانی بر قیمت‌های جهانی نداشت؟ آیا سرنوشت نهایی نفت ایران، تبدیل شدن به یک بازیگر حاشیه‌ای است؟ چرا روزگاری ایران بازیگری همپای عربستان بود و الان نامش پایین‌تر از عراق و امارات، در کنار ونزوئلا و لیبی می‌آید؟ این نوشته قصد دارد سوالات استراتژیکی از این دست را به بحث بگذارد، البته با اتکا به ادبیات نفت و نه ژئوپولتیک و امثال آن.

دهه طلایی نفت ایران به لحاظ تولید و البته جهش قیمت، 1970 میلادی بود. طی سال‌های 1970 تا 1979 میانگین تولید 3 /5 میلیون بشکه در روز بود و رکورد تولید بیش از شش میلیون بشکه در روز به ثبت رسید. عمده این تولید از مناطق خشکی صورت می‌گرفت. ایران در آن دوران بازیگری همپای عربستان در اوپک محسوب می‌شد. از آنجا که ایران پیشتاز ملی شدن نفت، یکی از بنیان‌گذاران اوپک و بهره‌مند از درآمدهای سرشار نفتی بود، در تحولات سازمان مذکور، بازار جهانی نفت و شوک‌های آن دهه نقش محوری داشت. طی دهه مذکور حدود هشت تا 10 درصد از تولید نفت و مایعات جهان توسط ایران صورت می‌گرفت که عمده آن به مصرف صادرات می‌رسید. پیداست که بسیاری از تحولات اجتماعی داخلی آن دهه چه ارتباطی با این نقش‌آفرینی ایران در عرصه بین‌المللی داشته‌اند.

در آن دوران اوپک بیش از یک دهه از عمر خود را پشت سر گذاشته بود و یکی از تاثیرگذارترین دوران خود را (و شاید پررنگ‌ترین نقش‌آفرینی تاریخش را) سپری می‌کرد. حدود نصف نفت دنیا توسط این سازمان تامین می‌شد که عمدتاً کشورهای غربی نیازمند آن بودند. البته این تمام تصویر نبود. میانگین تولید نفت آمریکا طی دهه 1970 حدود 5 /10 میلیون بشکه در روز و عربستان سعودی 5 /7 میلیون بشکه در روز بود. شوروی سابق در این دهه رشد بالایی در تولید نفت تجربه کرد و میانگین تولید 5 /9 میلیون بشکه در روز را به ثبت رساند که عمده آن از روسیه به دست می‌آمد.

در ادامه خواهیم گفت که همین مثلث بار دیگر و در دهه گذشته و جاری میلادی به شکلی دیگر ظهور کردند. با وجود تداوم نقش‌آفرینی عربستان در ادامه مسیر، سه بازیگر دیگر هر یک به دلایلی نتوانستند همچون گذشته موثر باشند. آمریکا به دلیل اتکا به واردات حتی در آن دوران نیز تاثیری مشابه عربستان یا ایران (به عنوان صادرکنندگان بزرگ) نداشت. تولید نفت شوروی سابق پس از رسیدن به حداکثر دهه 1980، متوقف و بعد (به ویژه پس از فروپاشی) وارد روند نزولی شد. اما این روند دیری نپایید و در همان دهه 1990 به مدد سرمایه‌گذاری به ویژه در حفظ و نگهداشت تولید، نفت روسیه در مسیر احیا قرار گرفت. ایران از دهه 1980 در نتیجه جنگ و تحریم، وارد مسیر نزولی شد. با شروع بازسازی به تدریج بخشی از ظرفیت تولید کشور احیا شد و سپس با انعقاد قراردادهای جدید نفتی (عمدتاً بیع متقابل) به ویژه در دهه 1990 و اوایل 2000، رکورد تولید نفت خام کشور به میزان حدود 2 /4 میلیون بشکه در روز ثبت شد. موج توسعه میادین پارس جنوبی به افزایش ظرفیت تولید میعانات نیز انجامید و همزمان تولید انواع مایعات دیگر نیز افزایش پیدا کرد. اما این پایان ماجرا نبود.

پس از انقلاب شیل

نفت شیل برای متخصصان نفت هیچ‌گاه ناشناخته یا جدید نبود. دو عامل عمده یعنی گرانی نسبی و محدودیت فناوری از توسعه قابل ‌توجه این منابع جلوگیری کرده بود. در نتیجه رشد تدریجی فناوری و افزایش قیمت نفت در دهه 2000، تولید این نفت در آمریکا رو به افزایش گذاشت. دلیل توسعه این میادین در آمریکا به رژیم حقوقی حاکم بر این کشور موسوم به Rule of Capture بازمی‌گردد که مشابه حیازت در قوانین اسلامی بوده و مالکیت و مدیریت بخش خصوصی را بر عمده منابع نفت و گاز این کشور تضمین می‌کند. تولد و شکوفایی نفت در این کشور طی اواخر قرن نوزدهم و اوایل قرن بیستم نیز مدیون همین قاعده و محوریت بخش خصوصی بوده است. در نتیجه انقلاب شیل، تولید نفت خام آمریکا از محدوده پنج میلیون بشکه در روز به محدوده 12 میلیون بشکه در روز رسید و این کشور اکنون با احتساب انواع مایعات حدود 17 میلیون بشکه در روز تولید می‌کند. در سوی دیگر روسیه توانسته بود به مدد آزادسازی نسبی و سرمایه‌گذاری در توسعه میادین، تولید نفت خود را در محدود 10 و سپس 11 میلیون بشکه در روز تثبیت کند و عربستان سعودی چند دهه بود که ظرفیت تولید 12میلیونی و تولیدی کمتر از این میزان را حفظ می‌کرد. استراتژی توسعه این سه کشور متناسب با ویژگی‌های هر یک توانست این کشورها را وارد باشگاه دورقمی‌ها (کشورهای با تولید نفت بالای 10 میلیون بشکه در روز) کند: آمریکا با محوریت اقتصاد آزاد و سرمایه‌گذاری بخش خصوصی، روسیه با اقتصادی مختلط و سرمایه‌گذاری متنوع و عربستان سعودی با اقتصادی دولتی و متکی به انبوه درآمدهای نفتی. ایران عملاً سعی داشت مدلی بین عربستان و روسیه را در پیش گیرد، اما با دو مشکل عمده مواجه بود:

الف- منابع نفتی دولتی (به جز در موارد استثنا از قبیل توسعه فازهای پارس جنوبی در دهه گذشته میلادی به مدد نفت سه‌رقمی و حفظ و نگهداشت تولید طی دو دهه قبل از آن) برای توسعه حجم عظیم منابع نفتی ایران کفایت نمی‌کرد. چراکه سرانه نفتی کشور قابل مقایسه با اقتصادهایی از قبیل کویت یا عربستان نبود و بخش‌های متعددی از کشور نیازمند منابع نفتی بودند.

ب- سرمایه‌گذاری گسترده خارجی (به جز در قراردادهای بیع متقابل) صورت نگرفت و بیع متقابل نیز عمدتاً در دو حوزه پارس جنوبی (برای تولید گاز) و غرب کارون (تولید نفت از میادین یادآوران، آزادگان شمالی و دارخوین) متمرکز و موفق بود. ریشه این امر به تحریم‌های پیاپی و محیط نامساعد کسب‌وکار (قراردادهای غیرجذاب، ریسک‌های سرمایه‌گذاری و...) بازمی‌گشت. ایران در این حوزه نیز زمین را به کشورهایی از قبیل امارات متحده عربی، قطر و عمان واگذار کرد.

نتیجه آنکه ظرفیت تولید نفت خام کشور طی چند دهه اخیر در محدوده چهارمیلیونی درجا زده و تنها توسعه عظیم و قابل‌توجه در پارس جنوبی و تا حدی غرب کارون رقم خورده است. در عمل، تولید نفت ایران پایین‌تر از کشورهایی مثل عراق، کویت و امارات متحده عربی قرار گرفته و ایران به یک بازیگر حاشیه‌ای در اوپک و بازار نفت تبدیل شده که هرازگاهی با لغو تحریم‌ها وارد بازار می‌شود و هرگز نتوانسته منابع عظیم نفت و گاز خود را به ثروتی روی زمین تبدیل کند. اکنون می‌توان پرسید که ایران چگونه در توسعه منابع خود با ناکامی مواجه شده و این امر چه تبعاتی داشته است؟

ناکامی در نفت: ریشه‌ها و میوه‌ها

بر اساس آمارهای برنامه‌ریزی تلفیقی شرکت ملی نفت، کشور دارای بیش از 250 مخزن نفتی و بالغ بر 130 مخزن گازی است. بیش از 100 مخزن نفتی و همین‌طور گازی (مجموعاً بالغ بر 200 مخزن) توسعه نیافته‌اند. حجم کل نفت، مایعات و میعانات گازی باقیمانده و قابل استحصال کشور بیش از 150 میلیارد بشکه و حجم گاز باقی‌مانده نیز معادل بیش از 180 میلیارد بشکه نفت بوده و مجموع این دو حدود 340 میلیارد بشکه است. این ارقام با فرض این هستند که ضریب بازیافت (یعنی کسری از کل نفت و مایعات درجای کشور که قابل استحصال هستند) حدود یک‌چهارم باشد. این ارقام ایران را در جایگاه نخست مجموع ذخایر نفت و گاز جهان قرار می‌دهد که از قضا با لحاظ اندازه میادین و مخازن نفت و گاز، در نوع خود از ارزان‌ترین منابع هیدروکربنی جهان محسوب می‌شوند. ایران تا حدی در توسعه منابع ناکام بوده که با آمارهای فعلی برای حدود یک قرن می‌توان با ظرفیت موجود به تولید نفت پرداخت، در حالی که میانگین این رقم برای دنیا حدود 50 سال است. این یعنی بخش زیادی از منابع کشور در معرض متروک شدن قرار دارند و با لحاظ تحولات بهره‌وری انرژی و رشد انرژی‌های تجدیدپذیر احتمالاً هیچ‌گاه به کار نمی‌آیند. طی دهه اخیر موجودی سرمایه خالص در بخش نفت و گاز به صورت مستمر در حال کاهش بوده و فرسودگی تاسیسات و تجهیزات نفتی در بسیاری از میادین قدیمی، صنعت را در معرض ریسک‌های عملیاتی قرار داده است. کشور حتی در تامین منابع برای حفظ و نگهداشت تولید نیز ناتوان بوده و افت تولید منابع نفتی کشور (که به صورت طبیعی 5 تا 10 درصد برآورد می‌شود) ظرفیت تولید نفت را در میادین تولیدی کاهش داده است. از سوی دیگر حتی میادین تولیدی نیز به صورت بهینه توسعه نیافته‌اند. به عنوان یک مثال، درباره میدان نفتی آب‌تیمور که تولید آن برای چند دهه در حدود پنجاه‌هزار بشکه در روز بود، با دریافت سه پروپوزال از سه شرکت خارجی مشخص شد بسته به سطح سرمایه و فناوری، می‌توان تولید آن را به ارقامی در حدود 150، 250 و 450 هزار بشکه در روز رساند؛ یعنی امکان افزایش تولید حداقل 200 تا 800درصدی. به صورت خلاصه می‌توان گفت اکتشاف، توسعه و تولید نفت و گاز در کشور هر سه به شکلی مطلوب صورت نگرفته است. اما چرا؟

سرمایه‌گذاری برای توسعه مخازن جدید نیازمند دانش فنی و مدیریتی و تامین مالی است که اگرچه در هر یک از آنها ظرفیت‌هایی وجود دارد، اما برای تامین الزامات توسعه این حجم ذخایر نفت و گاز کافی به نظر نمی‌آید. دلیل مهم آنکه کشور طی چند دهه اخیر ارتباط مستمر و استراتژیک با منابع دانش فنی و مدیریت جهان نداشته و یافته‌های دنیای جدید انرژی به صورت سیستماتیک در صنعت کشور ته‌نشین نشده است. از سوی دیگر تحولی مشابه آنچه در صنعت نفت و گاز کشورهایی مثل چین و تا حدی روسیه شاهد بودیم نیز در ایران رخ نداده و کشور به یک مرکز فناوری نفت و گاز تبدیل نشده است. نمود این قضیه آنکه در مقابل غول‌هایی مثل CNOOC، CNPC و SINOPEC از چین یا LUKOIL و GAZPROM از روسیه، شرکت ملی نفت ایران فاقد هرگونه فعالیت قابل‌توجه بین‌المللی و رقابت‌پذیری در مقایسه با رقبای طراز اول جهانی است. در حالی که شرکت‌های نفتی دولتی از قطر، مالزی، تایلند و آنگولا و بسیاری کشورهای دیگر واجد توان حضور در عرصه بین‌المللی هستند، چنین چیزی درباره این شرکت روی نداده است. مشابه آنچه گفته شد درباره منابع مالی نیز صادق بوده و باوجود اولویت نفت و گاز در تخصیص منابع صندوق توسعه ملی، عملاً ارقام در مقایسه با نیاز نفت و گاز ایران کفایت نکرده؛ چنان‌که حتی حفظ و نگهداشت تولید فعلی نفت نیز با چالش روبه‌رو است.

سوال اینکه چرا ایران از دانش فنی و مدیریتی و منابع مالی شرکت‌های بین‌المللی برای توسعه این حجم منابع عظیم بهره نگرفته است؟ پاسخ به ویژگی‌های رژیم مالی و قراردادی نفت در کشور بازمی‌گردد. بر اساس برداشت غالب در چند دهه اخیر (که در آن بر مالکیت و مدیریت حداکثری منابع هیدروکربنی توسط دولت تاکید می‌شود)، کشور صرفاً از قراردادهای خدماتی (Service) استفاده کرده و هیچ قراردادی از نوع مشارکت در تولید (Production Sharing) یا امتیازی (Concession) منعقد نشده است. قراردادهای اخیر در دنیا به‌طور کلی مرسوم‌تر و به لحاظ همراستاسازی منافع طرفین بهتر عمل کرده‌اند، اما بر اساس یک تفسیر غالب از قوانین کشور هیچ‌گاه در ایران به‌کار گرفته نشده‌اند. حتی همین قراردادهای خدماتی نیز تا معرفی مدل جدید (موسوم به IPC) بلندمدت و واجد جذابیت قابل‌توجه مالی نبوده و نتیجه آنکه به‌کارگیری قراردادهای «بیع متقابل» ضمن موفقیت در زمان خود، نتوانسته برای بخش زیادی از منابع کشور چاره‌ای فراهم سازد. این واقعیت‌ها در بستر ریسک‌ها و شرایط محیط کسب‌وکار ایران، عرصه را بر حضور شرکت‌های خارجی بسیار تنگ کرده و همزمان تحریم نیز به آن دامن زده است.

پارادایم کهنه و نو

احتمالاً مهم‌ترین سوال این است که اگر تولید حداکثری نفت تا این اندازه اهمیت دارد و نه‌تنها به لحاظ اقتصادی از آن ناگزیر هستیم، بلکه مستقیماً بر جایگاه کشور در صحنه جهانی و امنیت کشور موثر است، پس چرا الزامات داخلی آن فراهم نمی‌شود و کشور در مسیر آن قرار نمی‌گیرد؟ این سوال را درباره ده‌ها موضوع دیگر نیز می‌توان مطرح کرد. مثلاً چرا با وجود محوریت افزایش تولید ناخالص داخلی، کار جدی در مسیر اصلاح محیط کسب‌وکار انجام نمی‌شود؟ چرا مسوولان کشور بر خصوصی‌سازی تاکید دارند، اما در عمل نهادهای عمومی و بنگاه‌های شبه‌دولتی بخش عمده‌ای از اقتصاد را در اختیار دارند؟ پاسخ به سوالات فوق، بی‌ارتباط با پاسخ به سوال ما درباره نفت نیست. در همه این موارد، اجماعی (ولو حداقلی) درباره لزوم اجرای یک سیاست وجود ندارد و دفاع از تولید حداکثری و مشارکت بخش خصوصی و لزوم کاهش مقررات دست‌وپاگیر با تعارف و تبصره و لکنت انجام می‌شود. کوچک‌ترین حرکتی در مسیر واگذاری یک بنگاه به بخش خصوصی یا اصلاح قراردادهای نفتی، با ده‌ها مخالفت و تردید مواجه می‌شود. این تامل و تردیدها بیش از آنکه ریشه در اختلافات سیاسی و جناحی داشته باشد (که اگر این‌گونه بود شاید بالاخره در دوران یک دولت، برخی سیاستگذاری‌ها اصلاح می‌شد)، ریشه در پارادایم فکری دارد که چند دهه در قرن گذشته میلادی بر کشور حاکم بوده و هنوز ریشه‌های آن را می‌توان دید. پارادایمی که در نفت با ملی شدن، مخالفت با هرگونه مالکیت و مدیریت غیردولتی (اعم از شرکت‌های خصوصی داخلی و خارجی) و نگرانی درباره غارت سرمایه‌های محدود و گران‌بها درهم‌آمیخته است. با کمی تامل می‌توان شباهت‌ها و اشتراک‌های این پارادایم را با تفکرات سوسیالیستی و چپ سابقاً حاکم بر کشور نیز دریافت. مبانی فکری این پارادایم نفتی از این قرارند: الف- منابع نفت و گاز بسیار محدودند و با در پیش بودن پیک عرضه نفت، نباید برای تولید آنها عجله داشت. ب- مالکیت و مدیریت دولتی در نفت یک قاعده مبنایی برای جلوگیری از هدررفت و ایجاد فساد است. پ- حضور بخش خصوصی (به ویژه شرکت‌های خارجی) باید در حداقل ممکن خلاصه شود.

گذار از وضعیت بغرنج فعلی مسیر سهل و ممتنع دارد. سهل از آن‌رو که بسیار درباره‌اش بحث شده و لااقل در سطح کلان پیچیدگی چندانی ندارد؛ و ممتنع از آن‌رو که اساساً تغییر پارادایم و ترک عادت آسان نیست. نقطه شروع این تغییر پارادایم، مروری بر واقعیت‌های نفت ایران و جهان است که سعی شد در این نوشته اشاره‌ای به آنها صورت گیرد. با عبور از پارادایم کهنه، پارادایم جدیدی در کشور حاکم خواهد شد که مبانی آن از این قرارند: الف- منابع نفت و گاز فراوان‌اند و باید نگران بی‌ارزش شدن آنها و از دست رفتن جایگاه ایران در بازار بود. ب- به جز حاکمیت دولتی، هیچ شکلی از تصدی‌گری و مالکیت و مدیریت فی‌نفسه مطلوب نیست. پ- ایجاد فضای رقابتی برای حضور حداکثری همه بازیگران بین‌المللی و داخلی یک الزام است.

بدیهی است که با فرض پذیرش سه اصل فوق (فراوانی منابع، حاکمیت دولتی و مدیریت رقابتی) می‌توان به سادگی نسخه‌هایی برای عبور از بحران تجویز کرد. برخی از رئوس این نسخه بدین قرار است: الف- عبور از رژیم قراردادی خدماتی و به‌کارگیری قراردادهای امتیازی و مشارکت در تولید ب- افزایش جذابیت مالی و اقتصادی قراردادها، تا حدی که منجر به سرمایه‌گذاری گسترده شرکت‌های خارجی شود. ج- تهیه برنامه‌ای کوتاه‌مدت برای محدودیت نقش‌آفرینی دولت به حاکمیت و رگولاتوری و خروج از مالکیت، مدیریت و تصدی‌گری.