چه وعده‌هایی در اقتصاد قابلیت اجرایی شدن ندارند؟ | بمب‌های پوپولیستی

با پایان فرآیند تایید صلاحیت داوطلبان انتخابات ریاست‌جمهوری چهاردهم، تصویری کلی از این کارزار در پیش چشمان جامعه ایرانی ترسیم شده است. تصویر ترسیم‌شده این فرضیه را که انتخابات ریاست‌جمهوری سیزدهم با مشخصه «محدودیت نمایندگی سیاسی» دومین نقطه عطف دموکراسی ایرانی در دوره پس از انقلاب بوده است، تقویت می‌کند. نقطه عطف اول، انتخاب ریاست‌جمهوری نهم بود که طی آن محمود احمدی‌نژاد با گفتمان سیاسی «پوپولیسم نفتی» به قدرت رسید و با ایجاد دوربرگردانی در مسیر کشور -به‌ویژه، مسیر به‌نسبت صعودی در دوره پس از پایان جنگ- زیرساخت‌های اقتصادی-سیاسی لازم را برای «تسخیر دولت» از سوی گروه‌های ذی‌نفع فراهم آورد. از این دریچه، محدودیت نمایندگی سیاسی و تسخیر دولت اکنون ایفاگر نقش دو تیغه قیچی هستند که «خواست عمومی» جامعه ایرانی را در هر سه بعد سیاسی، اقتصادی و اجتماعی پاره‌پاره کرده و می‌کنند. استهلاک سرمایه اجتماعی و به‌ویژه تضعیف طبقه متوسط، سومین قطعه از پازل اقتصاد سیاسی ایران امروز را تشکیل می‌دهد که در همراهی با فهرست بلند بحران‌های اقتصادی و اجتماعی و نیز، احتمال تشدید تحریم‌های اقتصادی، چشم‌انداز آتی کشور را با ابهام و عدم‌ قطعیت مواجه کرده‌ است.

در یک تعریف کلی، سیاست به عنوان فرآیند انتخاب جمعی با دو دسته کلی سیاست‌ها با منافع عمومی و سیاست‌ها با منافع خاص متناظر است که اولی رفاه عمومی در معنای عام اقتصادی و غیراقتصادی را مدنظر داشته و دومی، تنها منفعت بخش باریکی از جامعه را به هزینه نارضایتی کل جامعه تامین می‌کند. در مقام نظر بنا بوده است که دموکراسی به عنوان سازوکاری برای دستیابی به خواست و منافع عمومی و محدودسازی سیاست‌ها با منافع خاص عمل کند و دموکراسی ایرانی نیز در قانون اساسی پس از انقلاب، دست‌کم در نیت، بر اساس همین دو رکن شکل گرفته است. اما چه شده که مفاهیم در چهارچوب کنونی انتخابات ایران، آن هم در انتخابات ریاست‌جمهوری که گزینش بالاترین مقام اجرایی کشور را دربر می‌گیرد، چنین باژگونه شده است.

دموکراسی و پاسخگویی سیاسی

از دریچه نگاه اقتصاد سیاسی، کارکرد اصلی نظام‌های سیاسی مدرن آن است که فرصتی را برای جامعه فراهم می‌آورد تا با تدوین و اجرای تصمیم‌های الزام‌آور و کم‌وبیش موثر، مشکل تعارض منافع و خواست‌ها را حل‌وفصل کند. این کارکرد، فرآیندهای پیچیده‌ای از جمله فرمول‌بندی مسائل بااهمیت در قالب دستورکارهای سیاسی، تفسیر آنها در زمینه‌های معنایی گسترده‌تر، پردازش آنها در نهادهای سیاسی مختلف، تدوین تصمیم‌های سیاستی در محدوده قوانین الزام‌آور و در نهایت، اجرای این قوانین از طریق بوروکراسی را شامل می‌شود. در این چهارچوب، «پاسخگویی سیاسی» به عنوان «انعکاس اراده مردم» زمانی رخ می‌دهد که فرآیند سیاسی به تدوین و اجرای سیاست‌هایی که خواست عمومی شهروندان را تامین می‌کند، منجر شود. این مفهوم استاندارد از پاسخگویی سیاسی، مبتنی بر یک تمایز کلاسیک بین دولت و جامعه در دنیای مدرن است که در آن نظام سیاسی به عنوان یک نهاد خودمختار از قدرت مشروع خود برای نظم بخشیدن به جامعه و اداره آن استفاده می‌کند. بر این اساس، پاسخگویی سیاسی را در اینجا باید به عنوان عامل مشروعیت‌ساز، یعنی تحقق اصل حاکمیت مردم، توسط مردم و برای مردم درک کرد. به بیان دیگر، نظام‌های سیاسی در این دیدگاه تا آنجا که هدف‌گذاری، تدوین و اجرای سیاست‌هایشان با خواست عمومی سازگار است، پاسخگو تلقی می‌شوند. 

در بیرون از پارادایم ایده‌آل دولت‌های خیرخواه، طیف وسیعی از نهادهای اقتصادی، اجتماعی و سیاسی بر انگیزه‌های دولت‌ها برای پاسخگویی به خواست‌های شهروندان تاثیر می‌گذارند. بیش از این، باید میان پاسخگویی سیاسی -یعنی اینکه سیاست‌های دولت‌ها تا چه اندازه ترجیحات شهروندان را منعکس می‌کند- و نمایندگی سیاسی -یعنی اینکه نمایندگان سیاسی ترجیحات مختلف تا چه اندازه در فرآیند سیاسی حضور دارند- تمایز قائل شد؛ نمایندگی سیاسی به این امر اشاره دارد که سیاستمداران مشارکت‌کننده در فرآیند سیاسی چه کسانی بوده و چه ترجیحاتی دارند، در حالی که پاسخگویی سیاسی با این موضوع مرتبط است که آیا سیاست‌های دولت‌ها انعکاسی از خواست عمومی است یا نه. پژوهشگران به‌ طور معمول ترجیحات میانه جامعه را به عنوان معیار هنجاری خواست عمومی در نظر می‌گیرند. این نگرش بر این مبنا استوار است که حاکمیت خواست‌های میانه با کمترین احساس باخت در جامعه همراه است. این در نقطه مقابل حاکمیت سیاست‌های افراطی است که منعکس‌کننده ترجیحات بخش باریکی از جامعه هستند و بنابراین، اکثریت جامعه را با احساس سرخوردگی مواجه می‌کنند. چنانچه دموکراسی نمایندگی، و به طور خاص، دموکراسی لیبرال، را به عنوان مبنای هنجاری مقایسه نظام‌های سیاسی بپذیریم، اغلب چنین گفته می‌شود که خواست میانه، «دموکراتیک‌ترین مرجع سیاست» است، چراکه در رای‌گیری رودررو با هر سیاست جایگزین، از سوی اکثریت شهروندان ترجیح داده می‌شود. 

دموکراسی نمایندگی در ماهیت خود مستلزم تفویض قدرت از سوی جامعه به مقامات منتخبی است که توسط رای‌دهندگان با حق رای برابر انتخاب می‌شوند. از این منظر، دموکراسی نمایندگی بیش از هر چیز، ابداعی برای نظم‌دهی به سیاستمداران است تا نتایج مطلوب برای شهروندان تضمین شود. در این میان، همگرایی به میانه در انتخابات، از میل سیاستمداران به پیروزی در انتخابات و قدرت ناشی می‌شود: این تمایل به انتخاب شدن و در اختیار گرفتن قدرت است که سیاستمداران را وادار می‌کند تا در سیاست‌گذاری به ترجیحات رای‌دهندگان میانه جامعه نزدیک شوند. فرآیند این همگرایی بر این اساس استوار است که در شرایط نرمال، تعداد آرای افزوده‌شده سیاستمدار با انحراف از میانه و گرایش به افراط از تعداد آرای از دست‌رفته وی کمتر خواهد بود. به بیان دیگر، گرچه تمایل به افراط می‌تواند بخش کوچکی از جامعه را خشنود کند اما در همین حال، این سیاست‌ها با نارضایتی بخش بزرگی از جامعه همراه خواهد بود. بنابراین، انحراف از میانه با مجازات رای‌دهندگان در انتخابات مواجه می‌شود و سیاستمدار را از قدرت دور می‌کند. اما آیا انتخابات برای تضمین دستیابی به خواست عمومی، به‌ویژه در بلندمدت، کافی است؟ چرا رضایت عمومی در برخی نظام‌های غیردموکراتیک بیش از بسیاری از نظام‌های دموکراتیک است؟

پاسخگویی سیاسی در دموکراسی‌ها، به‌ ویژه در بلندمدت، یک نتیجه قطعی نیست زیرا حلقه‌های زیادی در زنجیره علیت وجود دارد که می‌تواند با اثرگذاری بر فرآیند تصمیم‌گیری سیاسی، منافع بلندمدت جامعه را تضعیف کند. در واقع، گرچه شهروندان در یک دموکراسی می‌توانند به سیاستمداران بر اساس توانمندی‌های ایشان رای بدهند اما ممکن است جامعه برای این کار به اندازه کافی تجهیز نشده باشد. در این صورت، پیروی کورکورانه مقامات منتخب از افکار عمومی می‌تواند منافع رای‌دهندگان را به‌ ویژه در بلندمدت تحت تاثیر قرار دهد. یک نمونه کلاسیک از مورد اخیر، «پوپولیسم نفتی» است. پوپولیسم نفتی به‌ طور کلی به توزیع بیش از حد مواهب نفتی و عدم ‌سرمایه‌گذاری این درآمدها، بدون در نظر گرفتن پیامدهای بلندمدت چنین سیاست‌هایی، اشاره دارد. این سیاست‌ها می‌تواند در صندوق رای پیروز شود چراکه تامین مالی سیاست‌های افراطی توزیعی در یک اقتصاد نفتی بدون ناخشنودسازی جامعه امکان‌پذیر است. بیش از این، این سیاست‌ها دست‌کم در کوتاه‌مدت با افزایش رفاه عمومی همراه هستند و تنها در بلندمدت است که آثار زیان‌بار آنها ظاهر می‌شود. علاوه بر آنچه گفته شد، تمرکز صرف بر دولت و شهروندان نمی‌تواند چهارچوب نظری فراگیری از پاسخگویی سیاسی فراهم آورد و لازم است تا دولت را به عنوان مجموعه‌ای از بازیگران با توابع هدف ناهمگن در نظر بگیریم. به ‌طور خاص، ارائه یک تحلیل نظام‌مند از پاسخگویی سیاسی نیازمند بررسی انگیزه‌های چهار دسته از بازیگران سیاسی است: (الف) سیاستمداران که تصمیم‌های سیاستی را اتخاذ می‌کنند و بودجه را به خروجی‌های مدنظر خود تخصیص می‌دهند؛ (ب) شهروندان که دریافت‌کنندگان اصلی خروجی‌ها (به‌ طور کلی کالاها یا خدمات عمومی) هستند و در یک نظام دموکراتیک به ‌طور جمعی سیاستمداران را طی رقابت‌های انتخاباتی برمی‌گزینند؛ (ج) بوروکرات‌ها که سیاستمداران برای تولید کالاها و خدمات عمومی آنها را به استخدام درمی‌آورند؛ و در نهایت، (د) گروه‌های ذی‌نفعی که با لابی‌گری، تامین مالی رقابت‌های انتخاباتی و سایر راهکارهای جایگزین، همانند پاداش‌های فسادآمیز، تلاش می‌کنند تا تصمیم‌های سیاستمداران را به سمت منافع خویش منحرف کنند. چنین چهارچوبی، تصویری پیچیده از درهم‌تنیدگی اقتصاد، جامعه و سیاست ترسیم می‌کند که می‌تواند تحت تاثیر فساد -به معنای سوءاستفاده از قدرت در جهت منافع خاص- یا محدودیت‌های نمایندگی سیاسی، پاسخگویی را با انسداد مواجه کند.  در ادامه این یادداشت به موارد بالا با تفصیل بیشتر خواهیم پرداخت.

دموکراسی و پوپولیسم نفتی

چنان‌که پیش از این اشاره شد، یک پرسش مرتبط با صورت‌بندی نظری ارائه‌شده در مورد دموکراسی آن است که آیا مراجعه به آرای عمومی، محدود کردن دوره نمایندگی سیاسی و در نهایت تضمین حضور نهادهای واسط ساختارمند و شفاف همانند احزاب، رسانه‌ها و...، لزوماً به کارآمدی سیاست‌گذاری عمومی منجر می‌شود؟ برای ارائه پاسخی حداقلی به این پرسش می‌توان خاستگاه پوپولیسم را به عنوان گونه‌ای ناکارآمد از سیاست‌گذاری عمومی، در چهارچوب نظری معرفی‌شده تبیین کرد. در یک تعریف کلی، پوپولیست‌ها را می‌توان به عنوان گروهی از سیاستمداران و احزاب با نگرش‌های گاه متضاد در نظر گرفت که واجد سه ویژگی هستند: اول، لفاظی پوپولیست‌ها همواره حاوی یک دوگانه‌انگاری آنتاگونیستی میان یک کلیت توده‌وار به نام «مردم» و یک «دیگری» است. گرچه مبنای دوگانه‌انگاری پوپولیست‌ها می‌تواند هویت طبقاتی (پوپولیسم چپ) یا هویت ملی (پوپولیسم راست) باشد، اما به هر حال، ظهور و پیروزی انتخاباتی پوپولیست‌ها مستلزم وجود شکاف‌های عمیق در سطح جامعه بوده و اغلب با احساس فقدان نمایندگی سیاسی در میان شهروندان ارتباطی نزدیک دارد. دوم، پوپولیست‌ها برای حمایت از «مردم» در مقابل «دیگری» مجموعه سیاست‌های حمایتی را پیشنهاد می‌دهند که در بلندمدت واجد پیامدهای منفی برای همان مردمی است که در لفاظی‌ها، خود را به عنوان یگانه صدای راستین ایشان معرفی می‌کنند. همین ویژگی سیاست‌گذاری عمومی پوپولیستی است که موجب می‌شود این سیاست‌های حمایتی به عنوان سیاست‌هایی به‌شدت ناکارآمد و مخرب مورد استقبال بخش‌های آگاه‌تر و پیشروتر جامعه قرار نگرفته و احزاب و سیاستمداران باسابقه و ریشه‌دار از اجرای آنها خودداری کنند. سیاست‌های توزیعی با تامین مالی تورمی، یک نمونه کلاسیک از سیاست‌های پوپولیستی چپ‌گرایانه است. سوم، پوپولیست‌ها اغلب به ارتباط مستقیم با توده‌ها، تضعیف نهادهای قانونی و بوروکراتیک و در یک کلام، اقتدارگرایی گرایش شدید دارند. به بیان دیگر، پوپولیست‌ها به طور معمول تلاش می‌کنند تا با از میان بردن یا دست‌کم، تضعیف سطوح میانی فرآیند سیاسی، جایگاه خود را به عنوان یگانه نماینده سیاسی مردم تثبیت کنند. علاوه بر این، دوگانه‌سازی و مانور سیاسی بر شکاف‌های جامعه می‌تواند به تحلیل رواداری و همبستگی اجتماعی به عنوان دو جزء ضروری هر نظم سیاسی منجر شود. ویژگی سوم رویکردهای پوپولیستی را باید به عنوان خطرناک‌ترین آفت حاکمیت این رویکردها، به‌ویژه در دموکراسی‌های غیراستوار، در نظر گرفت؛ چراکه در این گونه از دموکراسی‌ها، پوپولیست‌ها می‌توانند با پشتیبانی آرای عمومی به قدرت برسند اما در ادامه، با تخریب بنیان‌های جامعه، نهال دموکراسی را از ریشه برکنند یا با تهی کردن تنه این نهال، آن را بخشکانند. از این منظر، بخش مهمی از راه علاج پوپولیسم منوط به آگاهی‌رسانی عمومی و نیز، تقویت و مشارکت فعالانه طبقه متوسط است.

حاکمیت سیاست‌های پوپولیستی در کشورهای نفتی، به‌ویژه در دوره‌های رونق، یکی از نظم‌های آماری شناخته‌شده است که در ادبیات اقتصاد سیاسی از آن با عنوان «پوپولیسم نفتی» یاد می‌شود. منظور از سیاست‌های پوپولیستی در اینجا، پیگیری سیاست‌های توزیعی افراطی با هدف دستیابی به رضایت عمومی، به طور عام، و برخورداری از آرای مردمی در کشوهای دموکراتیک، به طور خاص است. در این چهارچوب، برخورداری از درآمدهای بادآورده نفت در دوره‌های رونق می‌تواند به‌مثابه ماشه‌ای عمل کند که به تثبیت رانت‌جویی و تقاضاهای توزیعی منجر شود. در واقع، چالش اصلی پوپولیسم، نه صرفاً از هزینه‌های احتمالی کوتاه‌مدت بلکه از هزینه‌های بلندمدت شکل‌گیری و تثبیت پارادایم‌های مخرب اقتصاد سیاسی ناشی می‌شود. تجربه اقتصادی-سیاسی نیمه دوم دهه 1380 خورشیدی و سال‌های آغازین دهه کنونی را می‌توان به عنوان دو نمونه‌ با ویژگی‌های خاص از حاکمیت پوپولیسم در کشورمان در دوره متاخر در نظر گرفت. 

قرار گرفتن کلیدهای پاستور در دستان ابراهیم رئیسی اولین تجربه حاکمیت پوپولیسم در دوره پس از انقلاب و به‌ویژه، دوره پس از جنگ نبوده و پیش از آن، این محمود احمدی‌نژاد بود که با بهره‌گیری از درآمدهای سرشار نفتی، ایرانیان را با پیامدهای مخرب این شیوه حکمرانی آشنا کرد. در واقع، خود این سیاستمدار نیز تلاش می‌کرد تا تصویر پوپولیستی سال‌های ابتدایی پس از انقلاب را بازسازی کند. به هر حال، به‌رغم مسیرهای سیاسی کاملاً متمایز طی‌شده از سوی ابراهیم رئیسی و محمود احمدی‌نژاد در رسیدن به پاستور، گفتمان دولت سیزدهم به‌گونه‌ای شگفت‌انگیز تکرار تجربه سال‌های 1388-1384 را به نمایش می‌گذاشت. اهمیت این مشابهت در گفتمان از آنجا ناشی می‌شود که رئیس دولت‌های نهم و دهم با اعتمادبه‌نفس ناشی از درآمدهای نفتی، توزیع بیش از حد منابع و رویکرد خصمانه نسبت به جهان را به نمایش می‌گذاشت، حال آنکه دولت سیزدهم در نبود این درآمدها، گفتمانی پوپولیستی را پیگیری می‌کرد. روشن است که با فقدان درآمدهای بادآورده نفتی، رویکرد پوپولیستی، با وجود تحمیل هزینه به اقتصاد، از اساس نمی‌تواند در دستیابی به خشنودی عمومی موفق باشد: پوپولیسم عدالت‌محور نیازمند سطحی از منابع مالی است که در حضور تحریم‌های اقتصادی و امتناع رشد اقتصادی دستیابی به آن ناممکن است. بیش از این، باید توجه کرد که گرچه نگرش خشنودسازی عمومی با توزیع منابع از ابتدا بر قانون اساسی کشور غالب بوده است، اما از منظر اقتصاد سیاسی ایران پس از انقلاب، اهمیت مضاعف قدرت‌گیری محمود احمدی‌نژاد از آنجا نشأت می‌گیرد که این سیاستمدار، مسیر یادگیری و پیشرفت در دولت‌های سازندگی و اصلاحات را معکوس کرد: دولت‌های نهم و دهم به مثابه دوربرگردانی در مسیر کشور، نه‌تنها به هدررفت فرصتی تاریخی در توسعه ایران منجر شدند بلکه از آن مهم‌تر، ساختار نهادی و مسیر اجتماعی-اقتصادی کشور در دهه‌های پس از آن را با اعوجاج‌های عمیق دست‌به‌گریبان کردند. در یک نگاه کلی، پیروزی محمود احمدی‌نژاد در انتخابات 1384 را می‌توان به تجمیع قدرت سیاسی سه دسته از بازیگران نسبت داد: اول، همانند هر سیاست اقتصادی دیگر، سیاست‌های توسعه‌ای پیگیری‌شده در دولت‌های سازندگی و اصلاحات، به‌رغم موفقیت نسبی، به گروهی از بازندگان اقتصادی شکل دادند که یا به ‌دلیل کم‌توجهی دولت‌ها یا به دلیل تلاش موفق رقبای سیاسی در وارون‌نمایی شرایط اقتصادی و تعمیق ادراک باخت، خواست بازگشت به عدالت اقتصادی دهه ابتدایی انقلاب و بهره‌گیری از سفره نفت را به عنوان مبنای رفتار سیاسی خویش بازتعریف کردند. دوم، سیاست‌های باز اجتماعی و فرهنگی و نیز، سیاست‌ تنش‌زدایی در روابط خارجی، بخش‌های محافظه‌کار جامعه را نسبت به پیگیری این سیاست‌ها در دروه اصلاحات حساس کرد، به‌گونه‌ای که بازگشت به یک دولت انقلابی را در دستورکار سیاسی خود قرار دادند. سوم، شکست پروژه اصلاحات اجتماعی-سیاسی، طبقه متوسط، یعنی مهم‌ترین حامیان ادامه مسیر پیشرفت طبیعی کشور، را ناامید کرده و از کانال کاهش مشارکت سیاسی، فضای سیاسی لازم را برای ظهور دوگانه‌ پوپولیستی فراهم آورد.

همان‌گونه که انتظار می‌رفت تجربه سیاسی دولت‌های نهم و دهم با پاسخگویی به خواست‌های سبد آرای انتخاباتی محمود احمدی‌نژاد همراه بود. درآمدهای بادآورده نفتی در ترکیب با زیرساخت‌های اقتصادی شکل‌گرفته در دولت‌های پیشین این امکان را فراهم کرد تا خشنودسازی عمومی از مسیر سیاست‌های پوپولیستی توزیعی به طور وسیع در دستور کار دولت قرار گیرد. بیش از این، خواست دولت انقلابی، در قالب سیاست‌های اجتماعی و فرهنگی بسته و سیاست خارجی تهاجمی مجال بروز یافت. اما در نهایت، همانند همه پوپولیست‌ها، محمود احمدی‌نژاد از اقتدارگرایی و دستکاری اجتماعی-اقتصادی برای ساخت مصنوعی ریشه‌های سیاسی ناداشته خود استفاده کرد. تخریب بدنه کارشناسی و بوروکراتیک دولت، در ‌هم شکستن انجمن‌های صنفی و سازمان‌های مردم‌نهاد و جایگزینی آنها با نهادها و موسسه‌های شبه‌حاکمیتی و در نهایت، تخصیص گسترده رانت به حامیان سیاسی و فراهم آوردن امکان ورود گسترده بخش‌های غیراقتصادی به اقتصاد، همگی سیاست‌هایی بودند که از همین منظر معنا می‌یابند. پیش‌بینی نتیجه چندان دشوار نبود: ساختار اجتماعی-اقتصادی به‌زحمت بازسازی‌شده کشور در یک بازه هشت‌ساله با یک گسست تاریخی به یک چهارچوب نهادی در تسخیر گروه‌های ذی‌نفع مبدل شد. اما این تسخیر به چه معناست؟

دموکراسی و گروه‌های ذی‌نفع

یک استدلال استاندارد بر این موضوع تاکید دارد که پاسخگویی سیاسی به طور معمول با اندازه و نفوذ گروهی که تحت‌ تاثیر تصمیم‌های سیاسی قرار می‌گیرد مرتبط است: یک گروه کوچک که قدرت اقتصادی-سیاسی بالایی دارد، احتمالاً می‌تواند توجه سیاستمداران را به خود جلب کند. توانایی واقعی برای تاثیرگذاری بر نتایج فرآیند سیاسی مطمئناً در بین شهروندان و گروه‌های اجتماعی-اقتصادی مختلف در عمل متفاوت است. در نظام‌های دموکراتیک واقعی، بسیاری از شهروندان فاقد منابع مرتبط و فرصت‌های موثر برای مشارکت در تصمیم‌گیری‌های سیاسی هستند، در حالی که گروه‌های ذی‌نفع می‌توانند دستور کار سیاسی را شکل دهند؛ به بیان دیگر، تاثیر پول در سیاست حتی در نظام‌های دموکراتیک نیز تا حدی فراگیر است. این از آن رو اهمیت دارد که تا جایی که همسان‌سازی دسترسی به منابع، همانند پول، نفوذ در دستور کار و تماس‌های سیاسی، غیرممکن یا نامطلوب است، برابری سیاسی کامل، یک هدف دور از دسترس باقی می‌ماند.

یک گروه ذی‌نفع به عنوان مجموعه سازمان‌دهی‌شده‌ای از افراد، بنگاه‌ها یا سازمان‌ها بر مبنای یک یا چند انگیزه مشترک که به شکل رسمی یا غیررسمی برای اثرگذاری بر سیاست‌گذاری عمومی در جهت منافع خویش فعالیت می‌کنند، تعریف می‌شود. همه گروه‌های ذی‌نفع در خواست اثرگذاری بر سیاست‌گذاری برای برآورده شدن منافع اقتصادی یا دغدغه‌های غیراقتصادی خود مشترک هستند؛ و انگیزه مشترک یک گروه ذی‌نفع رسمی یا غیررسمی هرچه باشد، اعضای آن تلاش خواهند کرد تا با ایجاد فشار بر سیاستمداران، خروجی‌های تصمیم‌های سیاسی را با منافع خویش هم‌راستا کنند. سازوکار انگیزشی را که موجب شکل‌گیری گروه‌های ذی‌نفع می‌شود، می‌توان بر اساس اصابت سیاست‌گذاری و تفکیک برندگان و بازندگان درک کرد: برخی گروه‌ها یا بخش‌هایی از بازار با فشار ناشی از سیاست‌گذاری مواجه شده و سایرین از مزایای آن منتفع می‌شوند. باید توجه داشت که گرچه تعیین برندگان و بازندگان اصابت سیاست به نظام انگیزشی فردی و در نهایت، به ساختار بازار وابسته است اما انتخاب سیاست‌ها می‌تواند بر اساس نفوذ نسبی اقتصادی-سیاسی برندگان و بازندگان و ساختار سیاسی تعیین شود. از این منظر، موضوع گروه‌های ذی‌نفع با «فساد» رابطه نزدیک دارد.

فساد به طور گسترده به عنوان سوءاستفاده از قدرت واگذارشده برای منافع شخصی مستقیم یا غیرمستقیم تعریف می‌شود. در این تعریف، امکان‌پذیری فساد تنها به دولت و مقامات سیاسی محدود نمی‌شود بلکه برای نمونه، افراد در موقعیت‌های ممتاز در بنگاه‌های خصوصی نیز ممکن است برای عرضه کالاها یا خدماتی که با کمبود یا جیره‌بندی مواجه هستند، رشوه دریافت کنند. در میان انواع فساد، فساد سیاسی که از آن به عنوان «فساد بزرگ» یا «تسخیر دولت» نیز یاد می‌شود، به‌مراتب مهم‌ترین نوع فساد در هر ساختار سیاسی است. «فساد بزرگ» به این واقعیت اشاره دارد که مقامات دولتی ممکن است در طراحی و اجرای سیاست‌های عمومی از اختیارات خود به سود منافع خاص و زیان عمومی استفاده کنند. بر اساس این منطق، فساد سیاسی به مخدوش شدن نقش دولت‌ها در تخصیص منابع منجر می‌شود، چراکه منافع ناشی از فساد در سیاست‌گذاری عمومی احتمالاً نصیب افراد برخوردار از نفوذ و ارتباط‌های سیاسی که به طور غالب به گروه‌های با سطوح درآمدی بالا تعلق دارند، می‌شود. بر پایه این استدلال، رانت‌جویی که در اساس مفهومی متفاوت است، ارتباط تنگاتنگی با فساد دارد. رانت‌جویی به عنوان تلاش برای دستیابی به رانت اقتصادی از طریق دستکاری محیط اجتماعی یا سیاسی، بدون ایجاد ارزش افزوده تعریف می‌شود. به عبارت دیگر، رانت‌جویی زمانی روی می‌دهد که فرد بدون افزایش بهره‌وری یا ایجاد سود برای جامعه -برای نمونه، از مسیر انحصارهای مصنوعی در اقتصاد- به ثروت مضاعفی دست می‌یابد. باید توجه داشت که رانت‌جویی ممکن است همچنین از سوی مقامات دولتی که از افراد یا بنگاه‌ها رشوه یا لطف دیگری را درخواست می‌کنند، کلید زده شود. در همین حال، دولت‌های فاسد می‌توانند با ایجاد کمیابی مصنوعی یا بازارهای انحصاری و نیمه‌انحصاری، رانت‌های اقتصادی را در شبکه‌های حمایتی خود توزیع کنند. در رویکرد رانت‌جویی، بازار خاص مورد بررسی نقشی کلیدی دارد چرا که محصولات یا خدمات معمولی آنهایی نیستند که انگیزه‌ها برای فساد را تحریک کنند. در واقع، تمرکز رانت‌جویی بر تعامل میان دولت و طرف‌های خصوصی در جایی است که مقامات سیاسی از انحصار تخصیص یک حق، اعم از قوانین و مقررات خاص، یارانه‌ها، مالیات‌ها، تعرفه‌ها، سهمیه‌های وارداتی یا انعقاد قراردادهای عمومی برخوردار هستند. تدارک چنین فعالیت‌هایی به طور معمول مستلزم بازتوزیع (یا توزیع) درآمدهاست و افراد یا بنگاه‌ها تلاش می‌کنند با اثرگذاری بر تصمیم‌گیری‌ها، منافع اقتصادی خود را تامین کنند. به طور خلاصه، فساد و رانت‌جویی، بعد دیگری را به رقابت معمول در بازارها اضافه می‌کند: رقابت گروه‌های ذی‌نفع برای استفاده از مداخله‌های دولتی به سود خود.

فساد می‌تواند به پیامدهای اقتصادی، اجتماعی و سیاسی منجر شود. استدلال‌های نظری طیف گسترده‌ای از کانال‌های اثرگذاری منفی فساد بر رشد اقتصادی را از طریق سطوح پایین‌تر سرمایه‌گذاری، کیفیت پایین‌تر سرمایه‌گذاری، سطوح بالاتر مالیات غیرمستقیم و نیز سوءمدیریت منابع به دلیل انگیزه‌های مخدوش، مستند می‌کند. علاوه بر این، تجارت بین‌المللی، همانند مشارکت در سرمایه‌گذاری مستقیم خارجی، اغلب نیازمند مجوزهای دولتی است. از همین‌رو، در کشورهای با سطوح فساد بالا، هزینه‌های مربوط به اخذ مجوزهای لازم به دلیل نیاز به پرداخت رشوه و... می‌تواند بالا باشد و بر سطح تجارت بین‌المللی تاثیر منفی بگذارد. به طور کلی، ادبیات فساد تمایل داشته است تا بر پیامدهای آن به لحاظ کارآمدی تاکید کند، در حالی که پیامدهای توزیعی فساد نیز اهمیت بالایی دارد. تاکید بر اثرات فساد بر کارآمدی بر این باور استوار است که ثروتمندان یا افراد دارای ارتباط سیاسی به طور معمول از رشوه استفاده می‌کنند تا اولین نفر در صف یک سهمیه‌بندی دولتی قرار گیرند. به همین ترتیب، فقرا یا افرادی که در انتهای توزیع درآمد قرار دارند، کالا یا خدمات سهمیه‌بندی‌شده را پس از انتظار در صف به دست می‌آورند. این بدان معناست که رشوه و در نگاهی گسترده‌تر، فساد بازارها را تسویه می‌کند. چنین دیدگاهی این امر را که فساد می‌تواند اعوجاج‌های دائمی به لحاظ توزیعی ایجاد کند، نادیده می‌گیرد. علاوه بر این، هرچه فساد پایدارتر باشد، پیامدهای توزیعی فساد شدیدتر و منافع اختصاصی آن ریشه‌دارتر می‌شود. با توجه به آنچه گفته شد، فساد نه‌تنها بر متغیرهای کلان اقتصادی همانند سرمایه‌گذاری و رشد، بلکه بر توزیع درآمد و به دنبال آن، توزیع قدرت نیز تاثیر می‌گذارد. توزیع غیرفراگیر قدرت به نوبه خود می‌تواند به تحکیم گروه‌های ذی‌نفع، تشدید فساد سیاسی و تاسیس چرخه بدفرجام تشدید فساد سیاسی منجر شود.

به طور تاریخی، سیاست‌گذاری در ایران معاصر به طور همزمان بر دو ستون پوپولیسم -یعنی خشنودسازی عمومی از مسیر فراهم‌آوری منابع ارزان- و حامی‌گرایی -یعنی مبادله حمایت سیاسی با توزیع رانت- همراه بوده است. در عمل، این دو هدف در چشمان سیاستمداران ناظر بر دو گونه سیاست‌گذاری عمومی، یعنی سیاست‌ها با منافع عمومی و سیاست‌ها با منافع خاص بوده‌اند و در همین حال، هر دو از ریشه مشترک، ایدئولوژی، سرچشمه می‌گیرند. به طور خاص، دستیابی به عدالت اجتماعی که می‌توان آن را در شعارهایی همچون انقلاب پابرهنگان و مستضعفان مشاهده کرد، آرمانی همواره غالب در پیش و پس از انقلاب بوده است. در همین حال، حامی‌پروری با وجه مشترک توزیع مواهب در ازای حمایت سیاسی از همان روزهای ابتدای پیروزی انقلاب در قالب سازمان‌های سلسله‌مراتبی در ایران گنجانده شده بود. به بیان دیگر، سیاستمداران آرمان‌گرای ایرانی تلاش می‌کرده‌اند تا عدالت اجتماعی و ایجاد چتر حمایتی برای خودی‌ها را در قالب یک بسته سیاست‌گذاری پیگیری کنند. به هر حال، به‌رغم ناپایداری ذاتی رویکرد ایدئولوژیک به سیاست‌گذاری عمومی، اقتصاد ایران، به‌ویژه پس از پایان جنگ، به لطف درآمدهای نفتی و نیز، یادگیری دولتمردان در مسیری روبه‌رشد قرار گرفت. به هر حال، به‌رغم درآمدهای نفتی بی‌سابقه تاریخی، ایران در دولت‌های نهم و دهم، به دلیل سیاست‌های اقتصادی پوپولیستی و سیاست خارجی تهاجمی محمود احمدی‌نژاد به‌ لحاظ اقتصادی دچار یک عقبگرد شدید شد. مناقشه خارجی بر سر انرژی اتمی و تحریم‌های اقتصادی در ادامه با محروم کردن دولت از درآمدهای نفتی نه‌تنها امکان رشد اقتصادی را از میان برد، بلکه سیاستمداران ایرانی را ناچار کرد ضمن ادامه دوگانه خشنودسازی عمومی و حامی‌گرایی، وزن بالایی را به دومی اختصاص دهند. این انتخاب و تغییر پارادایم اقتصاد سیاسی حاکم بر ایران، به نوبه خود سرمایه اجتماعی و اعتماد به دولت برای حل چالش‌های اقتصادی را از میان برد و فساد سیاسی را تا حدی گسترش داد که اکنون به دشواری می‌توان ردی از منافع عمومی در سیاست‌گذاری‌های اقتصادی یافت. به عبارت دیگر، در پارادایم جدید حکمرانی، نهاد دولت ذیل روابط حامی‌گرایانه به تسخیر ذی‌نفعان اقتصادی درآمد.

دموکراسی و نمایندگی سیاسی

تعریف خواست میانه به عنوان «دموکراتیک‌ترین مرجع سیاست» بیش و پیش از هر چیز بر اصل برابری سیاسی ترجیحات مختلف بنیان گذاشته شده است. برابری سیاسی یک آرمان اساسی است که سنگ ‌بنای توجیه اخلاقی دموکراسی را تشکیل می‌دهد. به ‌لحاظ هنجاری بیشتر مردم با این گزاره موافق هستند که خواست‌ها، منافع و ترجیحات شهروندان مختلف، فارغ از وضعیت اقتصادی، نگاه سیاسی و گرایش‌های اجتماعی، باید در فرآیند سیاسی به طور همسان مورد توجه قرار گیرد. این گزاره بر این امر تاکید دارد که هیچ فردی ذاتاً بر دیگران برتری ندارد به‌گونه‌ای که بتواند ملاحظات ترجیحی خود را به ‌لحاظ اخلاقی توجیه کند. بیش از این، باید توجه داشت که هر فرد بهترین قاضی در مورد علایق و ترجیحات خود بوده و از همین رو، حاکمیت هرگونه مفسر یا قیم اراده شهروندان با آن در تناقض است. این دو مدعا در مجموع یک استدلال قدرتمند هنجاری برای دموکراسی ارائه می‌کنند: فقط در یک دموکراسی نمایندگی است که همه شهروندان می‌توانند، تاثیر یکسانی در روند سیاسی داشته باشند. به بیان دیگر، دموکراسی را می‌توان با معیار «برابری در آزادی» تعریف کرده و مورد قضاوت قرار داد.

تمرکز بر برابری نفوذ به عنوان یک عنصر کلیدی تشکیل‌دهنده برابری سیاسی در بسیاری از دیدگاه‌های نظری در مورد دموکراسی، یک دال مرکزی است. در یک دموکراسی ایده‌آل، همه اعضای جامعه باید از فرصت‌های برابر برای بیان دیدگاه‌های خود در مورد سیاست برخوردار بوده و تاثیری برابر بر تعیین دستور‌کارهای سیاسی داشته باشند؛ همچنین هر رای باید به طور برابر با سایر آرا لحاظ شود. بر همین منوال، برابری سیاسی به برابری صدای شهروندان در تصمیم‌گیری‌های سیاسی اشاره دارد. به عبارت دیگر، برابری سیاسی، الزام نهادهای دموکراتیک به فراهم‌آوری فرصت‌های برابر برای تاثیرگذاری شهروندان بر تصمیم‌های سیاسی است: برابری سیاسی ایجاب می‌کند که منافع و ترجیحات افراد به گونه‌ای بیان و هم‌فزون شوند که هر یک از آنها، وزن یکسانی در تعیین نتیجه جمعی داشته باشد. از این منظر، شکست سیاست ممکن است در دو سطح مختلف بروز کند: زمانی که تنها برخی از کسانی که تحت‌ تاثیر تصمیم‌های سیاسی قرار گرفته‌اند در فرآیند تصمیم‌گیری دخالت داشته‌اند، و زمانی که مشکلاتی در شیوه برخورد نهادهای سیاسی با مجموعه ترجیحات و منافع متضاد وجود دارد. 

ادبیات کلاسیک علوم سیاسی اغلب بر نقش مشارکت برابر در انتخابات در بهبود چشم‌انداز برابری سیاسی تاکید می‌کند. به‌رغم موانع بسیار واقعی برای برابری کامل سیاسی، انتخابات روشی منحصربه‌فرد ارائه می‌کند که در آن شهروندان می‌توانند هر یک به میزان برابر بر انتخاب سیاست‌ها تاثیر بگذارند و سیاستمداران را وادار کنند که به طور یکسان به منافع و ترجیحات آنها پاسخ دهند. اما لازمه این امر آن است که اصل «یک نفر، یک رای» به طور موثر قدرت سیاسی را در میان تمام اعضای بزرگسال یک ملت گسترش دهد. این اصل، علاوه بر ایجاد امکان مشارکت برابر برای همه شهروندان، می‌تواند نفوذ گروه‌های ذی‌نفع بر نتیجه انتخابات را نیز محدود کند. در واقع، از همین روست که مشارکت برابر در انتخابات اغلب به عنوان مهم‌ترین کاربرد عملی آرمان دموکراتیک برابری سیاسی در نظر گرفته می‌شود. با این حال، باید توجه داشت که برابری سیاسی همچنین می‌تواند از سوی محدودیت نمایندگی سیاسی نیز تهدید شود.

یکی از ویژگی‌های سیاسی دوران پس از جنگ جهانی دوم افزایش تعداد حکومت‌های هیبریدی در جهان است. این حکومت‌ها در ظاهر برخی از ویژگی‌ها و نهادهای دموکراتیک را دارند، اما در همین حال، برای تضمین بقای خود به سیاست‌های اقتدارگرایانه متوسل می‌شوند. به طور خاص، عنوان «نظام‌ اقتدارگرای انتخاباتی» برای اشاره به دولت‌های غیردموکراتیکی استفاده می‌شود که با موفقیت، نماهای نهادی دموکراسی، از جمله انتخابات منظم چندحزبی برای رئیس اجرایی، را به منظور پنهان کردن واقعیت‌های اقتدارگرایانه بازتولید می‌کنند. در واقع، مفهوم دموکراسی و نقش کانونی انتخابات در آن در دنیای امروز تا بدان‌جا مورد پذیرش عمومی قرار گرفته که حتی نظام‌های استبدادی نیز برای تایید مشروعیت خود گریزی از آن نمی‌بینند. گرچه ما در طبقه‌بندی مفهومی خود، نمایندگی سیاسی و پاسخگویی سیاسی را به عنوان دو رویه متفاوت از شکست سیاست تعریف کردیم، اما باید توجه کرد که محدودیت نمایندگی سیاسی با مختل کردن سازوکار همگرایی به میانه، سیاست را از خواست عمومی منحرف می‌کند: در غیاب انتخابات یا در زمانی که نمایندگی سیاسی با محدودیت مواجه است، سیاست‌گذاری می‌تواند در جایی صورت گیرد که لزوما با خواست عمومی سازگار نیست. در اینجا باید بر این موضوع تاکید کرد که دولت‌ها می‌توانند بدون سازوکار‌های علی واکنش مستقیم نیز، دست‌کم تا اندازه‌ای، به افکار عمومی پاسخگو باشند اما لازمه این امر آن است که نگاه ایدئولوژیک به جهان را کنار بگذارند. در نهایت، لازم به ذکر است که نابرابری سیاسی در معنای ‌عدم برخورداری از نمایندگی سیاسی می‌تواند به کاهش معنادار مشارکت شهروندان در فرآیندهای انتخاباتی منجر شود. شهروندان در یک نظام اقتدارگرای انتخاباتی با این پرسش مواجه می‌شوند که چرا باید آرای خود را در انتخاباتی که خواست و ترجیحات ایشان را نمایندگی نمی‌کند به صندوق بریزند. سازگار با این دیدگاه، مشارکت در انتخابات در نظام‌های اقتدارگرای انتخاباتی غالباً با بسیج عمومی برای نمایش مشروعیت و نیز با برهم‌کنش‌های حامی‌گرایانه، یعنی مبادله حمایت سیاسی با منافع اقتصادی، ارتباط نزدیک دارد. همان‌گونه که پیروزی محمود احمدی‌نژاد در دهه 1380 خورشیدی، نقطه عطفی تاریخی را در مسیر حکمرانی کشورمان رقم زد، انتخابات ریاست‌جمهوری سیزدهم نیز به ‌لحاظ محدودیت نمایندگی سیاسی در دموکراسی شکننده ایرانی با یک چرخش اساسی در پارادایم اقتصاد سیاسی کشور همراه بود. به طور خاص، این انتخابات را باید به مثابه نمایش گرایش به دموکراسی کنترل‌شده فهم کرد. هزینه‌های چرخش در پارادایم اقتصاد سیاسی کشور تا آن حد بالا بود که بعید به نظر می‌رسید در آینده نزدیک تغییری در آن صورت گیرد. اکنون، روند تایید صلاحیت‌ها در انتخابات ریاست‌جمهوری چهاردهم شاهد جدیدی برای این مدعا فراهم آورده است.

جمع‌بندی

مشخصه‌های اقتصاد اجتماعی و مشخصه‌های حکمرانی سیاسی ایران در کنار یکدیگر، بیان‌کننده ویژگی‌های کلی یک «تعادل عمومی اقتصاد سیاسی» هستند. اهمیت عبارت تعادل عمومی در گزاره پیش‌گفته از آنجا ناشی می‌شود که نه‌تنها در ایران که در هر ساختار نهادی، عاملان اقتصادی، اجتماعی و سیاسی روابطی ارگانیک با یکدیگر دارند و بر همین مبنا به گونه‌ای تصمیم‌گیری می‌کنند که با فرض گرفتن رفتارهای سایر عاملان، پیامدی بهینه برای ایشان به دنبال داشته باشد. بر همین مبنا، رفتار سیاسی تعادلی حاکمیت در کشورمان، تصویر روشنی از پارادوکس کلاسیک تمامیت‌خواهی را به نمایش می‌گذارد: استهلاک سرمایه اجتماعی به تقویت گرایش دولتمردان حاکم به انگاره تمامیت‌خواهی به عنوان تضمینی برای بقای سیاسی منجر شده است؛ اما هرچه قدرت عریان برای ارائه خوانش‌هایی یک‌سویه بیشتر مورد استفاده قرار گیرد، واکنش‌های اجتماعی به آنها تشدید شده و اعمال قدرت بیش از پیش با چالش مواجه می‌شود. این خود عاملی است که حاکمیت را به بستن هرچه بیشتر فضای سیاسی و اجتماعی سوق می‌دهد. به طور مشابه، از منظر اقتصادی، برای سیاستمداران هراسان از ریسک‌های سیاسی منتج از نارضایتی‌های معیشتی و استهلاک سرمایه اجتماعی، تداوم سیاست‌های پوپولیستی یگانه راهکار موجود، دست‌کم تا زمانی است که به روز فاجعه بحران نرسیده‌ایم. نکته ترسناک در اینجاست که این تداوم تنها از مسیر تشدید ناترازی‌های اقتصادی امکان‌پذیر می‌شود. مدعای یادداشت حاضر، تالی منطقی گزاره‌های پیش‌گفته است: با حذف نیروهای سیاسی دموکراتیک آزادی‌خواه و نیز در فقدان یک طبقه متوسط باورمند به اثرگذاری صندوق رای، ساختار اقتصادی-اجتماعی در میان تیغه‌های «تسخیر دولت» و «پوپولیسم اقتدارگرا» پاره‌پاره می‌شود.