محرمانه | قراردادهای دولتی
محرمانه نگه داشتن قراردادهای دولتی چه عواقبی دارد؟ | در مذمت مهر محرمانه
جنجال بر سر اتوبوس‌های چینی که برای پایتخت‌نشینان دو میلیارد یورو آب خورده، هنوز ادامه دارد. آخرین سفر شهردار تهران به چین، نه‌تنها خرج بزرگی روی دست شهرداری گذاشته، که امضای بی‌سروصدای قرارداد آن هم، صدای بسیاری را درآورده است. در حالی که شهرداری ادعا می‌کند قرارداد را به اطلاع شورای شهر رسانده اما اعضای شورا می‌گویند اطلاعی از آن نداشته‌اند! برخی منتقدان، همچون جعفر تشکری‌هاشمی، رئیس کمیسیون حمل‌ونقل ترافیک شورای شهر، اقدام شهرداری را تخلف می‌دانند و معتقدند خرید اتوبوس و تاکسی امنیتی نیست که انتشار اطلاعات آن ممکن نباشد.
به‌طور کلی، فقدان رویه‌های استاندارد یا عدم افشای اطلاعات قراردادها می‌تواند موجب ناکارآمدی، سوءاستفاده از منابع مالی و فساد شود. محرمانگی زمینی مساعد برای رویش اقدامات نادرست، مانند قیمت‌گذاری بیش از حد، سوگیری و تقلب ایجاد می‌کند، که هریک به نوبه خود، سبب کاهش منابع کمیاب می‌شود. می‌توان میلیاردها دلار را در قراردادهای گران‌قیمت هدر داد یا در پروژه‌های موجود اختلاس کرد. فقدان شفافیت می‌تواند به اعتبار نهادها -و حتی حکمرانی- آسیب برساند و مردم و بخش خصوصی را از سرمایه‌گذاری و مشارکت آتی منصرف کند. این در حالی است که شفافیت قراردادهای دولتی، برای ثبات اقتصادی بلندمدت و ایجاد اعتماد بین‌المللی اهمیت ویژه‌ای دارد.
پیامد تلخ‌تر نبود شفافیت، فراتر از هدر دادن پول و ایجاد فرصت فساد، آن است که گاهی به قیمت جان انسان‌ها تمام می‌شود. یک مثال ساده اجرای ناقص پروژه‌های ساخت‌وساز یا واردات داروهای غیراستاندارد و تقلبی است. احتمالاً مثال‌های زیادی به ذهنتان می‌رسد اما باید بگوییم این آفت تنها مبتلابه قراردادهای دولتی ایران نیست. تلفات بالای زمین‌لرزه‌های ویرانگر در چین (2008)، هائیتی (2010)، هند (2001) و ترکیه (1998) مثال‌های اندکی از فساد در ساخت‌وساز ساختمان‌های عمومی، از جمله مدارس و بیمارستان‌ها هستند. به دلیل همین تجربیات تلخ است که جهان، سال‌هاست به ضرورت شفافیت در قراردادهای دولتی -به ویژه در بخش تدارکات- ایمان آورده است.
شفافیت در برابر فساد
نور خورشید بهترین ضدعفونی‌کننده است... و چراغ برق، کارآمدترین پلیس! بعید است این جمله معروف وودرو برندیس، رئیس‌جمهور آمریکا را شنیده باشید. اما جان کلام شفافیت در همین جمله نهفته است. پژوهشگران همواره از «دکترین شفافیت» به عنوان مروج حکمرانی خوب به‌طور کلی، و به عنوان ابزاری کارآمد در برابر فساد بخش عمومی به‌طور خاص، حمایت می‌کنند. شفافیت یک اقدام ضدفساد است که آن را نیروی مقابله‌کننده با اقدامات مشکوک می‌دانند و در مباحث عمومی سازمان‌هایی مانند «شفافیت بین‌الملل» با فقدان فساد، یکی تلقی می‌شود. تمامی تعاریف شفافیت بر اهمیت یک نکته تاکید دارند: در دسترس بودن اطلاعات در مورد یک سازمان یا فرآیند که سبب می‌شود نظارت بر این اطلاعات از سوی کسانی که خارج از سازمان هستند میسر شود. در این راستا، منطق استاندارد شفافیت به عنوان درمان فساد، از منطق تئوری کارفرما-کارگزار (موکل-وکیل) مشتق شده است: شفافیت، عدم تقارن اطلاعات بین موکلان (عامه مردم) و وکلا (یعنی دولت) را کاهش می‌دهد و به اولی اجازه می‌دهد بر دومی نظارت کند.
از لحاظ نظری، این امر احتمال فساد را کمتر می‌کند، زیرا با افزایش خطر گرفتار شدن، احتمال بیشتری وجود دارد که مقامات طبق قوانین و مقررات عمل کنند. علاوه بر این، شفافیت باعث می‌شود که ناظران بتوانند تخلفاتی را که در حال وقوع است آسان‌تر شناسایی کنند و در صورت لزوم، خواستار پاسخگویی شوند. در درازمدت هم می‌تواند سبب شود افراد صادق و کارآمدتری مناصب دولتی را بر عهده بگیرند. شفافیت علاوه بر این، ابزار مهم دیگری برای از کار انداختن فساد ناشی از انحصارات دولتی است. دلیل آنکه قراردادهای دولتی تا این اندازه مستعد فسادند روشن است: تمامی افراد ذی‌نفع و درگیر می‌خواهند قانون را به نفع خودشان کنند. شرکت‌های مناقصه‌دهنده مایل‌اند برنده قراردادهای دولتی باشند زیرا این قراردادها شامل مقادیر زیادی پول است و اغلب درآمد کلان بلندمدت و مطمئنی به‌شمار می‌رود. مقامات دولتی هم ممکن است علاقه‌مند به انجام معاملات سریع و راحت باشند- چه برای صرفه‌جویی در بودجه عمومی، چه وقت و انرژی خودشان. به همین دلیل با افشای اطلاعات قراردادها، «تعداد گسترده‌تری از ذی‌نفعان» قادر خواهند بود تصمیمات و عملکرد مقامات دولتی و پیمانکاران را مورد بررسی قرار دهند و با اطمینان، بازیگران را از درگیر شدن در فعالیت‌های مشکوک دور نگه دارند.
پاشنه‌آشیل قراردادهای دولتی
برای تمامی کشورها به‌طور یکسان، انعقاد صحیح قراردادها یک «ضرورت اقتصادی» است. در کشورهای OECD، خرید کالاها و خدمات دولتی حدود 15 درصد تولید ناخالص داخلی است؛ رقمی که مشابه بسیاری از کشورهای کم‌درآمد است. قراردادهای دولت با شرکت‌های نفت، گاز، معدن و کشاورزی برای بهره‌برداری از منابع طبیعی، اغلب شامل میلیاردها دلار در بخشی است که سودی معادل پنج درصد تولید ناخالص داخلی جهانی تولید می‌کند. فراتر از مقیاس مالی محض، قراردادهای دولتی شامل ارائه خدمات عمومی و کالاهایی است که در فرآیند «توسعه» نقش اساسی دارند.
اما قراردادهای دولتی اغلب به نتایج خوبی منتهی نمی‌شوند. در سمت تدارکات، پیش‌بینی ضعیف قیمت، رقابت محدود، مناقصه‌ها با طراحی ضعیف، و (اغلب) تقلب و فساد با هم ترکیب می‌شوند تا پروژه‌ها با کیفیت پایین، گران‌قیمت و بیش از حد بودجه به پایان برسند. در سمت صدور مجوز هم دانش محدود از بازار، شرایط اجتماعی و محیطی با طراحی ضعیف و (گاهی) تخلفات، توافقنامه‌هایی را به وجود می‌آورند که هزینه‌های بالا و منافع کم برای عموم دارند. حتی معاملاتی که با حسن نیت و کارآمدی مورد مذاکره قرار می‌گیرند، اگر مخفی نگه داشته شوند، ممکن است از بیراهه سر دربیاورند. عدم افشای اطلاعات قراردادها پیامدهای دیگری هم دارد. هنگامی که جزئیات اساسی در مورد یک قرارداد عمومی فاش نمی‌شود، شفافیت و پاسخگویی در فرآیندهای تدارکات دولتی تضعیف می‌شود. این امر می‌تواند اعتماد عمومی و اعتبار نهادهای دولتی یا مقامات درگیر را از بین ببرد و نگرانی‌هایی را در مورد فساد یا سوگیری بالقوه ایجاد کند. بدون افشای کامل اطلاعات، عموم مردم ممکن است از هزینه‌های واقعی مرتبط با یک قرارداد آگاه نباشند، و این هم ممکن است موجب هزینه بیش از حد و استفاده ناکارآمد از منابع مالیات‌دهندگان شود. کاهش رقابت پیامد دیگر عدم افشای اطلاعات است. پنهان کردن اطلاعات می‌تواند توانایی پیشنهاددهندگان بالقوه برای مشارکت در فرآیند تدارکات، و به‌تبع آن رقابت را محدود کند. و در نهایت بدون افشای کامل، بررسی دقیق و پاسخگویی تصمیم‌گیرندگان درگیر در فرآیند اعطای قرارداد برای عموم، رسانه‌ها و نهادهای نظارتی دشوارتر می‌شود؛ این یعنی فرصت‌های کلیدی برای نظارت از دست می‌رود. به دلیل همین پیامدهاست که گفته می‌شود قراردادهای دولتی در مورد استفاده از اموال و دارایی عمومی، باید به‌طور پیش‌فرض منتشر شوند. بسیاری از قوانین قضایی دولت‌ها را ملزم می‌کنند که اطلاعات قراردادها را در پاسخ به درخواست مردم و رسانه‌ها منتشر کنند. انجام این کار به شرکت‌های تازه‌وارد کمک می‌کند تا در بازار برای قراردادهای عمومی رقابت کنند، به دولت‌ها کمک می‌کند پروژه‌های خود را بر اساس نمونه‌های موفق دیگر الگو‌سازی کنند، و به شهروندان این امکان را می‌دهد که اشراف بیشتری نسبت به نحوه هزینه کردن مالیات‌هایشان پیدا کنند. افشای اطلاعات هرگونه نگرانی منطقی در مورد هزینه‌ها، تبانی، حریم خصوصی، رازداری تجاری و امنیت ملی را هم برطرف می‌کند.
کیک تدارکات
تدارکات عمومی -فرآیندی که در آن ادارات دولتی یا مقامات محلی، کالاها، خدمات یا کارهایی را از شرکت‌ها خریداری می‌کنند- بخش قابل توجهی از هزینه‌های یک کشور را تشکیل می‌دهد. این دست قدرتمندِ پشت پرده کشورها، یک نیروی مالی است که به رشد اقتصادی دامن می‌زند یا آن را از مسیر منحرف می‌کند. بانک جهانی تخمین می‌زند که سالانه 15 تا 22 درصد از تولید ناخالص داخلی بسیاری از کشورهای در حال توسعه، صرف تدارکات عمومی می‌شود. این فقط یک عدد و رقم آماری نیست؛ بازتابی از نحوه تخصیص منابع، توسعه و مبارزه با فساد کشورهاست. بزرگی این اعداد نشان می‌دهد تاثیر مستقیم تدارکات عمومی بر ثبات و توسعه اقتصادی بسیار گسترده است. در واقع، تدارکات عمومی فقط یک فرآیند نیست؛ ضربان قلب کشورهاست که بر چشم‌اندازهای اجتماعی-اقتصادی آنها تاثیر می‌گذارد.
OECD دلایل اهمیت تدارکات عمومی را این‌گونه عنوان می‌کند: «حجم معاملات و منافع مالی در معرض خطر» و همچنین «پیچیدگی فرآیند، تعامل نزدیک بین مقامات دولتی و مشاغل، و تعداد زیادی از سهامداران». در برخی کشورها، سوءاستفاده از قراردادهای تدارکات دولتی «به دروازه ثروت تبدیل شده است». بی‌دلیل نیست که بر سر تکه بزرگ‌تری از این کیک همیشه دعواست! قرارداد با تامین‌کنندگان می‌تواند بدون رقابت منصفانه منعقد شود؛ این امر به شرکت‌هایی با روابط سیاسی اجازه می‌دهد تا -با قیمت‌های غیرمنطقی و سودهای نجومی- بر رقبای خود پیروز شوند. شواهدی وجود دارد که نشان می‌دهد فساد می‌تواند تا 50 درصد به هزینه‌های یک پروژه اضافه کند. این یعنی ارائه خدمات به مردم بسیار گران تمام می‌شود! OECD تاکید می‌کند که 57 درصد از کل پرونده‌های رشوه‌خواری خارجی، به دلیل فساد تدارکاتی است.
زمانی که درآمدهای مالیاتی و کمک‌های داخلی و بین‌المللی، به‌طور شفاف و با هدفی روشن خرج می‌شوند، کشورها کاهش فساد را تجربه می‌کنند که برای ارتقای اجتماعی-اقتصادی کشورهای ضعیف ضروری است. به عنوان مثال، روآندا و گرجستان پس از اجرای سیاست‌هایی که فرآیند تدارکات را شفاف می‌کرد، شاهد رشد اقتصادی و کاهش سطح فساد بودند. در نقطه مقابل، شیوه‌های ضعیف تدارکات عمومی افغانستان و تانزانیا بر اقتصاد آنها تاثیر منفی گذاشت. فساد در تدارکات عمومی -مانند دیگر قراردادهای دولتی- فقط پول را هدر نمی‌دهد؛ می‌تواند کیفیت کار یا خدمات را هم کاهش دهد و به قیمت جان انسان‌ها تمام شود. مردم در بسیاری از کشورها بهای سنگینی برای ساختمان‌ها و پل‌های فروریخته و داروهای تقلبی پرداخته‌اند. نتیجه نهایی؟ اعتمادشان به مقامات و نهادهای عمومی از بین رفته است. در واقع فساد تدارکاتی، تمام اثرات منفی فساد را به همراه دارد و در نهایت، هزینه‌های منفی اقتصادی و اجتماعی قراردادهای پنهان، از نظر هدررفت منابع، ناکارآمدی و فرصت‌های از‌دست‌رفته، همیشه بیشتر از منافعی است که به دست می‌آید. به همین دلیل است که برای به حداقل رساندن تاثیرات منفی فساد تدارکاتی، ماده 9 کنوانسیون سازمان ملل متحد علیه فساد (UNCAC) از کشورهای عضو می‌خواهد «برای ایجاد سیستم‌های تدارکاتی مناسب، بر اساس شفافیت، رقابت و معیارهای عینی در تصمیم‌گیری -که در پیشگیری از فساد موثرند- اقدامات لازم را انجام دهند». زمان آن رسیده که شهروندان بدانند آنچه از جیبشان برای قراردادهای دولتی صرف می‌شود عایدی و فایده‌ای هم به همراه دارد یا خیر؟ در دنیای پروسوسه تدارکات عمومی شفافیت در قراردادهاست که مقامات را در قبال تصمیمات خود مسئول می‌کند و به نهادهای مستقل نظارتی و رسانه‌ها اجازه می‌دهد تا با موشکافی فرآیند هر قرارداد اطمینان حاصل کنند که مسئولان، نهادهای دولتی و تصمیماتشان با منافع عمومی همسو هستند. افشای اطلاعات قراردادها، لطف مقامات و یک اقدام رادیکال نیست، مسئولیت و وظیفه آنهاست؛ اگر بدانند نامحرم دانستن مردم با چه عواقب اقتصادی و سیاسی همراه است و در مقابل، قراردادهای باز، چه فرصت‌هایی را برای دولت، کسب‌وکارها و شهروندان به ارمغان می‌آورد. مولود پاکروان