آیا ذی‌نفعان تعیین‌کننده سیاست‌ها هستند؟ | اقتصاد سیاسی فساد

بررسی موارد فساد علنی‌شده در ایران حاکی از آن است که در اغلب پرونده‌های فساد در ایران پای خودی‌ها، یا دست‌کم، غیرخودی‌های مرتبط با ساختار سیاسی در میان است. در واقع، نقطه اشتراک این موارد، پیوند آنها با شبکه‌های گسترده سیاسی حامی‌پرورانه و رانت‌جویانه بوده است. یک نمونه شناخته‌شده، محمدرضا خاوری، مدیرکل سابق بانک ملی، است که با اختلاس حدود 5 /2 میلیارددلاری، اکنون در کشور کانادا زندگی می‌کند. در واقع، عمق فساد تا بدان حد است که وزیر کشور ایران در دولت دوم رئیس‌جمهور حسن روحانی به این موضوع اشاره کرده بود که «پول‌های کثیف و قاچاق»، عرصه سیاست و انتقال قدرت را در ایران آلوده کرده‌اند و هشدار داده بود که «بخشی از این پول وارد حوزه سیاست می‌شود». تجارت فردا پیش از این در شماره؟؟؟ به‌طور مفصل به موضوع اقتصاد سیاسی ذی‌نفعان در اقتصاد ایران پرداخته است. در این یادداشت نگارنده تلاش می‌کند تا ضمن فراهم‌آوری چهارچوبی برای برهم‌کنش گروه‌های ذی‌نفع و فساد سیاسی، نمونه‌هایی از حامی‌پروری و تسخیر دولت در ساختار اقتصاد سیاسی را در کشورمان ارائه دهد. این نمونه‌ها از آن رو اهمیت دارند که نشان می‌دهند چگونه رفاه عمومی شهروندان جامعه قربانی منافع خاص گروه‌های ذی‌نفع شده است.

فساد و گروه‌های ذی‌نفع

فساد به عنوان سوءاستفاده از قدرت عمومی برای منافع شخصی مستقیم یا غیرمستقیم تعریف شده و اشکال مختلفی از رشوه و اختلاس گرفته تا خویشاوندگرایی و حامی‌پروری را شامل می‌شود. فساد، فرآیند سیاست را با انحراف تصمیم‌سازی به سمت منافع خاص محدود و به زیان عموم جامعه، تضعیف می‌کند. یک مفهوم مرتبط در این زمینه رانت‌جویی است که به فرآیندی اشاره دارد که طی آن فرد بدون ایجاد مازاد برای جامعه، به منفعت مضاعف دست می‌یابد. در واقع، دولت‌های فاسد می‌توانند با ایجاد بازارهای انحصاری، رانت اقتصادی را در شبکه‌های حمایتی خود توزیع کنند.

به‌طورکلی، در اقتصاد سیاسی، سیاست‌ها به دو دسته سیاست با منافع عمومی و خاص تقسیم می‌شوند. سیاست‌های با منافع عمومی به سیاست‌های اقتصادی اشاره دارد که بر رفاه کل جامعه تاثیر می‌گذارد. به عنوان مثال، سیاست‌های پولی تعیین‌شده از سوی بانک مرکزی را در نظر بگیرید: تصمیم‌گیری در مورد نرخ بهره می‌تواند به‌طور کلی بر رفاه همه افراد جامعه، از کسب‌وکارهایی که در مورد سرمایه‌گذاری تصمیم‌گیری می‌کنند تا خانوارهایی که به خرید کالاهای مصرفی بادوام فکر می‌کنند، تاثیر گذارد. به عنوان یک مثال دیگر از سیاست‌های مالی می‌توان به تصمیم برای افزایش مخارج عمومی در زیرساخت‌ها اشاره کرد. این سیاست، یک سیاست با منافع عمومی است چراکه می‌تواند با افزایش اشتغال، تحریک رشد اقتصادی و بهبود خدمات عمومی بر بهروزی کل اقتصاد تاثیر گذارد. در نقطه مقابل سیاست‌ها با منافع عمومی، سیاست‌ها با منافع خاص به آن دسته از سیاست‌های اقتصادی اشاره دارد که به خواست‌ها و ترجیحات بخش‌های خاصی از جامعه پاسخ می‌دهد. یک مورد کلاسیک از سیاست‌های با منافع خاص در اقتصاد سیاسی، یارانه‌های کشاورزی است. اتحادیه‌های کشاورزان اغلب با تاکید بر اهمیت تامین پایدار منابع غذایی، برای افزایش یارانه‌ها (یا خرید تضمینی) لابی می‌کنند. با این حال، این یارانه‌ها می‌تواند به ناکارآمدی در تخصیص منابع زیست‌محیطی و در نتیجه کاهش رفاه عمومی در بلندمدت منجر شود.

با توجه به آنچه گفته شد، درک بده‌بستان‌ها و پویایی‌های منافع عمومی و خاص برای درک چگونگی شکل‌گیری سیاست‌های اقتصادی امری ضروری است. درحالی‌که سیاست‌های با منافع عمومی بر سیاست‌های اقتصادی گسترده‌ای تمرکز دارد که بر همه شهروندان تاثیر می‌گذارند، سیاست‌های با منافع خاص، بیشتر به نیازها و خواست «گروه‌های ذی‌نفع» در اقتصاد توجه دارد. گروه‌های ذی‌نفع، انجمن‌هایی سازمان‌دهی شده از افراد یا سازمان‌ها هستند که بر مبنای یک یا چند انگیزه مشترک، به شکل رسمی یا غیررسمی، تلاش می‌کنند بر سیاست‌های عمومی به نفع خواست‌ها و ترجیحات خود تاثیر بگذارند. همه گروه‌های ذی‌نفع درخواست اثرگذاری بر سیاست برای برآورده شدن منافع اقتصادی یا دغدغه‌های غیراقتصادی خود مشترک هستند. در واقع، گرچه عنوان گروه‌های ذی‌نفع به‌طور معمول منفعت اقتصادی افراد یا بنگاه‌ها را به ذهن متبادر می‌کند، اما بر اساس تعریف وسیع ارائه‌شده، این گروه‌ها می‌توانند به اجرا درآمدن یک انگاره ذهنی را پیگیری کنند. از این منظر، گروه‌های اثرگذار اجتماعی یا سیاسی غیررسمی -همانند گروه‌های مذهبی، نخبگان تخصصی و سیاسی در اندیشکده‌ها و نظایر آن- را نیز می‌توان، به شرط سازمان‌دهی نسبی و پیگیری یک دستور کار مشخص، ذیل عنوان گروه‌های ذی‌نفع طبقه‌بندی کرد. در نهایت، گروه‌های ذی‌نفع می‌توانند منافع یک یا چند سازمان دولتی در درون نظام بوروکراتیک را نمایندگی کنند.

به هر حال انگیزه مشترک یک گروه ذی‌نفع رسمی یا غیررسمی هرچه باشد، اعضای این گروه تلاش خواهند کرد با ایجاد فشار بر سیاستمداران -از کانال‌های فراهم آوردن اطلاعات، لابی‌گری، تامین مالی هزینه‌های رقابت‌های انتخاباتی، اعطای امتیازهای اقتصادی و اجتماعی، و نظایر آن- خروجی‌های تصمیم‌سازی‌های سیاسی را با ترجیحات خویش هم‌راستا کنند. برای نمونه، یک انجمن صنعتی می‌تواند برای کاهش مالیات یا مقررات برای صنعت خاص خود لابی کند. در حالی که اجرای چنین سیاست‌هایی منافع اعضای آن صنعت را برآورده می‌کند، ممکن است لزوماً به نفع کل جامعه یا اقتصاد نباشد. به عبارت دیگر، گروه‌های ذی‌نفع می‌توانند قانونگذاران و سیاستمداران را زیر فشار قرار دهند تا سیاست‌هایی را وضع کنند که به زیان کل جامعه باشد. از این منظر، اطمینان از شفافیت و پاسخ‌گویی در ساختار سیاسی برای اطمینان از اینکه سیاستگذاران رفتار ترجیحی برای گروه‌های ذی‌نفع خاص قائل نمی‌شوند، عنصری کلیدی است. در واقع، اطلاعات به اشتراک گذاشته‌شده با قاعده‌مند کردن زمین بازی، خودسری‌ها و فرصت‌های فساد را کاهش می‌دهد و از دولت‌ها در مقابل منافع محدود محافظت می‌کند. به‌طور خاص، مقررات مربوط به لابی‌گری، تضاد منافع، افشای دارایی‌ها و سایر اقدامات شفاف‌سازی می‌تواند به کنترل و جلوگیری از تاثیر منفی گروه‌های ذی‌نفع بر تصمیم‌گیری‌های حاکمیتی و سیاستی یاری رساند.

به هر حال، نفوذ نامتناسب و غیرشفاف گروه‌های ذی‌نفع ممکن است به فساد سیاسی و در نهایت، «تسخیر دولت» منجر شود. تسخیر دولت زمانی روی می‌دهد که گروه‌های ذی‌نفع با منافع خاص به بهای منافع عمومی مورد توجه قرار می‌گیرند. به بیان دیگر، تسخیر دولت به وضعیتی اطلاق می‌شود که در آن افراد، موسسات، شرکت‌ها یا گروه‌های قدرتمند در داخل یا خارج از یک کشور از فساد برای شکل دادن به سیاست‌ها، محیط قانونی و اقتصاد یک کشور به نفع منافع خصوصی خود استفاده می‌کنند. این می‌تواند به روش‌های مختلف اتفاق بیفتد. برای نمونه، گروه‌های ذی‌نفع ممکن است به‌طور مستقیم در ازای قوانین مطلوب، بودجه مبارزات انتخاباتی را تامین کنند. آنها همچنین ممکن است با پیشنهاد فرصت‌های شغلی پرسود به سیاستمداران، به تضاد منافع در قدرت دامن بزنند.

تسخیر دولت پیامدهای جدی برای دموکراسی و توسعه اقتصادی دارد: تسخیر دولت می‌تواند به فرسایش نهادهای دموکراتیک، تشدید نابرابری اقتصادی، گسترش فقر و ناآرامی‌های اجتماعی منجر شود. به هر حال، قاعده حاکم بر بازی دموکراسی، یعنی تصمیم‌سازی بر مبنای مراجعه به آرای عمومی، می‌تواند تا حد زیادی از غلتیدن یکسره سیاستگذاری به سمت سیاست‌های با منافع خاص جلوگیری کند. در نقطه مقابل، از آنجا که یک نظام اقتدارگرا بر مبنای دستور و نه اقناع سامان می‌یابد، این نظام‌ها در برابر اثرگذاری گروه‌های ذی‌نفع به‌شدت آسیب‌پذیر هستند. در یک تعریف کلی، یک نظام اقتدارگرا را می‌توان با سه مشخصه شناسایی کرد. اول، تکثرگرایی سیاسی پایین به معنای وضعیتی که در آن گروه‌های ذی‌نفع، گره‌خورده و وابسته به حاکمیت هستند. این وضعیت در نقطه مقابل تکثرگرایی ذاتی نظام‌های دموکراتیک قرار دارد که در آن گروه‌های ذی‌نفع مستقل تلاش می‌کنند تا با اقناع عمومی، آرای رای‌دهندگان را به سمت سیاستمداران هم‌راستا با خود سوق دهند. دوم، بسیج موضوعی محدود که به وضعیتی اشاره دارد که در آن شهروندان نه به عنوان مشارکت‌کنندگان در نظام سیاسی، بلکه به مثابه ابزار تجهیز سیاسی در نظر گرفته می‌شوند. به بیان دقیق‌تر، شهروندان در نگاه حکمرانان یک نظام اقتدارگرا، توده‌ای هستند که با بسیج گاه‌به‌گاه، حمایت خود را از نگرش‌ها و تصمیمات آنان به نمایش می‌گذارند. این در حالی است که شهروندان در یک نظام دموکراتیک، مجموعه‌ای از افراد با ترجیحات ناهمگن هستند که می‌توانند بر مبنای انتخاب فردی به مشارکت در سیاست اقدام کنند. سوم، حکمرانی حامی‌پرورانه که به عنوان شیوه‌ای از حکمرانی تعریف می‌شود که در آن حکمرانان، امتیازهای اقتصادی و غیراقتصادی را تنها به بخشی از نخبگان اجتماعی، اقتصادی و سیاسی که در جهت تایید تسلط ایشان گام برمی‌دارند، اعطا می‌کنند. بر همین منوال، نخبگان دریافت‌کننده امتیازها، خود، در جایگاه توزیع‌کنندگان رانت در میان شهروندان حامی حکمرانان قرار می‌گیرند و این زنجیره تا فرودستان جامعه امتداد می‌یابد. این شیوه حکمرانی در نقطه مقابل تفوق حکمرانی قانون در یک نظام دموکراتیک قرار دارد که در آن سیاستمدار در قدرت نمی‌تواند، با تخطی از چهارچوب قانونی، امتیاز یا منفعت خاصی را به خود یا حامیان خود اختصاص دهد. از این منظر، گسترش فساد و سیستمی شدن آن در یک نظام اقتدارگرا، میوه درخت حکمرانی حامی‌پرورانه است.

ساختار فساد در ایران

شاخص کنترل فساد برای ایران که از سوی بانک جهانی (2023) منتشر شده است، تصورات سوءاستفاده از قدرت عمومی برای منافع خاص را در هر دو سطح خرد و کلان تایید می‌کند. این شاخص یک روند منفی مداوم (وخیم شدن فساد) را در ایران از سال 2015 نشان می‌دهد؛ روندی که پس از فعال‌سازی مجدد تحریم‌ها از سوی دولت دونالد ترامپ در سال 2018 تشدید شده است (نمودار 1). به‌طور مشابه، در یک مطالعه دانشگاهی، فرزانگان و زمانی (2022) با توسعه شاخص بازتاب فساد مبتنی بر تکرار واژه‌هایی نظیر فساد، رشوه، اختلاس و کلاهبرداری در روزنامه اطلاعات، شواهد آماری را در مورد تاثیر نه‌تنها تحریم‌ها، بلکه رونق‌های نفتی و سیاست‌هایی نظیر آزادسازی، خصوصی‌سازی بر گسترش فساد مستند می‌کنند. این پژوهشگران همچنین به رابطه میان افزایش فساد و اعتراضات سیاسی می‌پردازند.

در یک مطالعه ارزشمند، پروژه ایران 2040 در دانشگاه استنفورد، ساختار فساد در ایران را در گروه‌های عمده زیر دسته‌بندی می‌کند: فساد سیاسی، فساد اداری، فساد غیردولتی، پارتی‌بازی، و فساد قهری (شکل 1). در میان این پنج گروه، فساد سیاسی به‌مراتب مهم‌ترین نوع فساد است و مجموعه گسترده‌ای از فعالیت‌ها از جمله حامی‌پروری، انتصابات سیاسی، قاچاق و پولشویی، فساد در انتخابات، و نیز حذف آمار را دربرمی‌گیرد. اولین و کلیدی‌ترین نوع فساد سیاسی، حامی‌پروری است که با وجه مشترک توزیع مواهب در ازای حمایت سیاسی قالب سازمان‌های سلسله‌مراتبی در دستگاه سیاسی گنجانده شده است. انتصابات سیاسی، دومین نوع فساد سیاسی در ایران است که به استخدام غیرشایسته‌سالارانه اشاره دارد. تفوق تعهد بر تخصص، به‌طور خاص، اصلی‌ترین عامل پایین بودن ظرفیت دولت در ایران بوده است. قاچاق کالا از بنادر رسمی و غیررسمی و نیز دخالت در قاچاق مواد مخدر به عنوان منابع تامین مالی برخی گروه‌های ذی‌نفع، سومین نوع فساد سیاسی در ایران را شکل می‌دهد. به‌طور خاص، سیستم مالی ایران از نظر ریسک پولشویی در رتبه‌های بالای جهانی قرار دارد و با توجه به پیامدهای غیرقابل اجتناب عدم‌پذیرش FATF بر اقتصاد از قبل آشفته ایران، دلایل خوبی وجود دارد که باور کنیم گروه‌های ذی‌نفع علاقه زیادی به حفظ وضعیت موجود و به تعویق انداختن اصلاحات نظارتی دارند که می‌تواند به شفافیت بیشتر سیستم مالی منجر شود. چهارمین نوع فساد سیاسی، فساد در انتخابات است. در دموکراسی‌های تحکیم‌یافته، انتخابات با فراهم کردن راهی مسالمت‌آمیز برای کنار گذاشتن مقامات دولتی، نقش مهمی را در مقابله با فساد ایفا می‌کند. با این حال، در ایران، انتخابات نه‌تنها چنین نقشی را ایفا نمی‌کند، بلکه خود با اشکال مختلف فساد از جمله تامین مالی غیرشفاف و غیرقانونی مبارزات انتخاباتی مرتبط است. در نهایت، حبس یا دستکاری آمارهای حساس (به‌ویژه در زمان‌های سخت) همانند تورم، بیکاری، تولید ناخالص داخلی، صورت‌های مالی شرکت‌های دولتی و نظایر آن را می‌توان پنجمین نوع فساد سیاسی در نظر گرفت. سایر گروه‌های فعالیت‌های فاسد (به‌جز فساد سیاسی)، مواردی از قبیل رشوه، اختلاس، کلاهبرداری، تضاد منافع، خویشاوندگرایی و اخاذی را شامل می‌شود.

از میان گروه‌های مختلف فساد سیاسی، حامی‌پروری به عنوان سیستم سیاسی مبتنی بر مبادله حمایت سیاسی در ازای امتیاز یا منفعت خاص، یکی از عوامل کلیدی بوده که ایران را برای مدت طولانی در دام یک تعادل «بد» گرفتار کرده است. اهمیت حامی‌پروری از آن رو است که می‌تواند از مسیر شکل‌گیری گروه‌های ذی‌نفع برخوردار از نفوذ و اثرگذاری سیاسی به «فساد بزرگ» یا همان تسخیر دولت منجر شود. در تسخیر دولت، سیاست‌ها (به‌طور درون‌زا) به گونه‌ای شکل می‌گیرند که به‌جای عموم شهروندان، منفعت گروه‌های ذی‌نفع حمایت‌کننده نظام سیاسی را تامین کنند. ادامه این یادداشت به بررسی سه نمونه از سیاست‌های کلیدی حامی‌پرورانه که تاثیری عمیق بر بهروزی ایرانیان داشته‌اند، اختصاص دارد.  

بحران موسسات مالی-اعتباری غیرمجاز

پیشینه موسسات مالی-اعتباری غیرمجاز در ایران به تاسیس صندوق‌های قرض‌الحسنه در پیش از انقلاب بازمی‌گردد؛ از آنجا که در دوره پیش از انقلاب، بانک مرکزی بر بازار پول حاکمیت کامل داشت، این صندوق‌ها امکانی برای ورود به حوزه عملیات بانکی نداشتند. مهم‌ترین این موسسات، «صندوق قرض‌الحسنه جاوید» بود که زیر نظر هیات‌های موتلفه اسلامی هدایت می‌شد. همین صندوق بود که بعدها در دوره جنگ، به دلیل فعالیت در زمینه مبادلات ارزی و گشایش اعتبار وارداتی، مورد عتاب نخست‌وزیر وقت قرار گرفت. به‌طور کلی، موسسات مالی-اعتباری پیش از انقلاب، در دوره پس از انقلاب در قالب قرض‌الحسنه و تعاونی‌های اعتباری فعال شدند که نمونه‌های آن را می‌توان در فعالیت شرکت‌های مضاربه‌ای در دوره پس از پایان جنگ و شروع دوره سازندگی مشاهده کرد که از منابع عظیمی که در قالب فاینانس و بیع متقابل در اختیار مدیران دولتی و افراد خاص قرار گرفته بود در قالب سرمایه‌گذاری بهره می‌بردند.

ریشه بحران موسسات مالی-اعتباری در نیمه دوم دهه 1390 را باید در دوران ریاست‌جمهوری محمود احمدی‌نژاد جست‌وجو کرد. برآورد بانک مرکزی از تعداد موسسه‌های غیرمجاز در دوران دولت‌های نهم و دهم حدود هفت هزار مورد بوده است که با «پشتوانه‌ای نامرئی» در نظام مالی کشور ایجاد شدند. در واقع، کار در دولت‌های نهم و دهم به نحوی پیش رفته بود که وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی هم مجوز تعاونی‌های اعتبار را صادر می‌کرد و این‌بار تعاونگران هم بانکدار شده و بدون تخصص و حساب و کتاب، بنگاه‌داری را جایگزین بانکداری کرده بودند. جالب است که بیشترین رشد قارچ‌گونه این موسسات در استان خراسان بوده است که نشان از حجم قاچاق و منابع مالی مواد مخدر و... بین مافیای ایران، افغانستان و پاکستان داشت. در واقع، بر اساس گزارش‌ها، گردش مالی سپرده‌گذاری خصوصی در صندوق‌های قرض‌الحسنه استان خراسان در سال ۱۳۸۰ دو برابر گردش مالی سپرده‌گذاری خصوصی در نظام بانکی استان مزبور بوده و حجم دارایی و گردش عملیاتی این صندوق‌ها نزدیک ۲ /۵ برابر دارایی‌های بانک صادرات با بیش از ۶۰ سال سابقه بوده است.

بانک مرکزی که از برخورد با این موسسات و ذی‌نفعان و مافیای پشت پرده این موسسات عاجز بود، به‌منظور ساماندهی بازار پولی کشور اقداماتی از جمله ادغام برخی از موسسه‌های مالی و تعاونی‌های اعتباری بدون مجوز، تبدیل موسسه‌های مالی بزرگ به بانک و همچنین انتشار فهرستی با عنوان «موسسه‌های مالی و اعتباری در شرف تاسیس» را از اسفند ۱۳۸۹ آغاز کرد. در جریان این ساماندهی روشن شد که ۸۰ درصد کل منابع بازار غیرمتشکل پولی در کشور جذب ۱۲ موسسه در قالب تعاونی اعتباری و صندوق قرض‌الحسنه شده است. تب تاسیس موسسات اعتباری در این دوره چنان افزایش یافته بود که در فروردین ۱۳۹۲، معاونت نظارت بانک مرکزی ناچار شد تا در نامه‌ای، فهرست جدید موسسه‌های مالی و اعتباری دارای مجوز را اعلام کند. در همین فاصله، موسسه مالی و اعتباری انصار به بانک انصار، موسسه مالی و اعتباری مولی‌الموحدین به بانک ایران‌زمین، موسسه مالی و اعتباری قوامین به بانک قوامین تبدیل و موسسه مالی و اعتباری صالحین و موسسه مالی و اعتباری آتی و بانک تات ادغام و بانک آینده را شکل دادند. پول‌پاشی در این موسسات چنان بود که یکی از بانک‌های خصوصی با اضافه‌برداشت از بانک مرکزی با بهره ۳۴ درصد آن را با بهره ۳۶ درصد به موسسه اعتباری میزان واگذار کرد و موسسه میزان این منابع را با بهره ۳۸ درصد به شرکت شاندیز تخصیص می‌داد.

مرکز پژوهش‌های مجلس اواسط خردادماه ۱۳۹۵ وضعیت نظام بانکی ایران را «بحرانی» خوانده و نسبت به «خطر ورشکستگی» بانک‌ها هشدار داد. در واقع، براساس آخرین آمار بانک مرکزی، حجم نقدینگی در پایان تیر سال ۱۳۹۶ که موضوع این موسسات جدی شده بود، به بیش از ۱۳۴۰ هزار میلیارد تومان رسید که حدود ۱۱۸۰ هزار میلیارد تومان آن شبه‌پول (انواع سپرده‌های سرمایه‌گذاری و پس‌انداز و اوراق مدت‌دار) و ۱۶۰ هزار میلیارد تومان پول (انواع سپرده‌های دیداری و اسکناس و مسکوکات در دست مردم) بود. مقایسه رقم اعلام‌شده ۱۶۰ هزار میلیاردتومانی برای سپرده‌های موسسات مالی و اعتباری غیرمجاز با نقدینگی اعلام‌شده، نشان از سهم بیش از ۱۰درصدی این سپرده‌ها از کل نقدینگی کشور دارد که ابعاد وسیع این مساله را نمایان می‌کند. از طرف دیگر، براساس آمار اعلام‌شده، بین دو تا چهار میلیون نفر در این موسسات سپرده‌گذاری کرده بودند و بیش از شش هزار موسسه مالی غیرمجاز در کشور شناسایی شده که این ارقام نیز ابعاد دیگری از این بحران سیستم بانکی را آشکار می‌کند. از نظر کارشناسان، حضور نهادهای قدرتمندی در پشت موسسه‌های غیرمجاز، بانک مرکزی را برای مقابله با آنها ناتوان کرده بود.

همان‌گونه که پیش‌بینی می‌شد در سال 1396، سیستم بانکی ایران گرفتار یکسری از ورشکستگی‌های موسسات مالی شد که پس‌انداز هزاران نفر را از بین برد، سیستم بانکی را به خطر انداخت و به اعتراضات ضددولتی در سراسر کشور دامن زد. یکی از این موسسات، موسسه مالی و اعتباری کاسپین در تهران بود که با مسدودسازی سپرده‌های سپرده‌گذاران و بازپس‌گیری سود سپرده‌های آنها اعتراضات دامنه‌داری را موجب شد. به دنبال تجمعات اعتراضی مردم، مجلس شورای اسلامی به بررسی موضوع ورود کرد و در مردادماه ۱۳۹۶، با اکثریت قاطع آرا بانک مرکزی را در بروز بحران و وارد آمدن خسارت به مردم، مقصر دانست. آبشار نکول‌ها تنها نتیجه رویه‌های بانکی پرخطر نبود، بلکه یک مطالعه موردی در مورد فساد سیاسی بود. بسیاری از این موسسات، به دلیل روابط سیاسی، سال‌ها اجازه داشتند با سپرده‌ها قمار کنند یا طرح‌های پونزی را بدون مجازات اجرا کنند. تخمین زده می‌شود که رقمی بالغ بر ۵۰ هزار میلیارد تومان از منابع بانکی صرف پاک‌سازی این موسسات شده است.

خصوصی‌سازی

نظریه‌های متعددی در مورد نقش دولت و محدودسازی دخالت آن در اقتصاد وجود دارد. در واقع، اقتصاددانان نشان داده‌اند که گرچه حضور دولت در اقتصاد در کوتاه‌مدت ممکن است به رشد اقتصادی، اشتغال و ثبات نسبی منجر شود، اما نتیجه در بلندمدت قطعاً انحصار دولتی، فساد، رانت‌جویی، بوروکراسی گسترده و حمایت مالی ناکارآمد خواهد بود. به‌طور خاص، ایده سهم قابل توجه دولت در اقتصاد و نیاز به کاهش آن در طول دهه 1980 مطرح شد. به‌طور خاص، خصوصی‌سازی، و چابک‌سازی و کارآمدسازی دستگاه دولت، سیاست‌هایی بودند که توسط سازمان‌های بین‌المللی به‌شدت توصیه می‌شدند. در واقع، سه روش رایج خصوصی‌سازی در طول سال‌ها توسط کشورها دنبال شده است. هدف روش اول کاهش نقش دولت در اقتصاد از طریق آزادسازی، مقررات‌زدایی و حذف اقدامات کنترلی بوده است. حمایت مستقیم و توانمندسازی بخش خصوصی دومین روش به‌کار‌گرفته‌شده برای دستیابی به خصوصی‌سازی را تشکیل می‌داده است. رویکرد سوم، انتقال مالکیت شرکت‌های دولتی را توصیه و پیگیری می‌کرده است. نگاهی به تجربه خصوصی‌سازی نشان می‌دهد که در حالی که کشورهای توسعه‌یافته بهره قابل توجهی از خصوصی‌سازی به دست آوردند، اما نتیجه چنین سیاست‌هایی در کشورهای در حال ‌توسعه چندان مطلوب نبوده است. خصوصی‌سازی بدون انجام مقدمات مورد نیاز محکوم به فناست. یکی از مهم‌ترین پیش‌نیازها در این زمینه ریشه‌کنی فساد است: هنگامی که رفتارهای رانت‌جویانه، یک هنجار باشد، خصوصی‌سازی به ابزاری برای تسهیل توزیع امتیازات میان حامیان تبدیل شده و انحصارهای دولتی با انحصارهای خصوصی جایگزین می‌شوند که می‌تواند عواقب مخرب‌تری را (نسبت به مالکیت و مدیریت دولتی) به دنبال داشته باشد. در واقع، فقدان اطلاعات شفاف، سیستم قضایی ناسالم و روابط حامی‌پرورانه از جمله موانع جدی بر سر راه خصوصی‌سازی هستند. انتظار مشارکت کامل بخش خصوصی در غیاب محیط کسب‌وکار امن بیهوده است. در نهایت، با کاهش رقابت‌پذیری اقتصاد، تمایل بخش خصوصی برای پذیرفتن مسوولیت کاهش می‌یابد.

شکل دادن به اقتصاد بازار نیازمند یک محیط رقابتی است که در آن مالکیت خصوصی به رسمیت شناخته شده و از آن محافظت شود. به بیان دیگر، دولت‌ها برای جلب اعتماد بخش خصوصی باید حقوق مالکیت را تضمین کنند. شناسایی یک بنگاه دولتی مناسب، قیمت‌گذاری معقول آن و فروش آن به سرمایه‌گذار مناسب، سه وظیفه اصلی دولت در فرآیند خصوصی‌سازی است. شناسایی یک بنگاه مناسب معمولاً برای دولت‌ها چالش‌برانگیز است، زیرا آنها به‌طور معمول علاقه‌ای به فروش شرکت‌های سودده ندارند و بخش خصوصی نیز تمایلی به خرید شرکت‌های ورشکسته ندارد. در واقع، دولتی که برای کسب درآمدهای فوری، بنگاهی را به قیمت پایین می‌فروشد، حقوق شهروندان را پایمال کرده است. دولتی را تصور کنید که قصد دارد تعداد زیادی از شرکت‌ها را در مدت زمان کوتاهی تحت عناوینی نظیر مولدسازی دارایی‌های راکد واگذار کند. این امر قدرت چانه‌زنی دولت را کاهش می‌دهد و ممکن است به فروش بنگاه‌های ارزشمند با قیمت‌هایی کمتر از ارزش واقعی منجر شود. شناسایی سرمایه‌گذاران مناسب نیز از اهمیت بالایی برخوردار است. برای دستیابی به اهداف خصوصی‌سازی، بنگاه‌های دولتی باید به افرادی واگذار شوند که قادر باشند تا بهره‌وری بالاتر، اشتغال بیشتر و سرمایه‌گذاری بلندمدت را تضمین کنند. این در حالی است که دولت‌های فاسد غالباً تمایل دارند که بنگاه‌های عمومی را به افرادی فاقد کارایی اما متعهد واگذار کنند.

خصوصی‌سازی در ایران را باید به عنوان فرآیندی با ابعاد سیاسی و اقتصادی قابل توجه در نظر گرفت. به‌طور خاص، ناکارآمدی و سوءمدیریت شرکت‌های دولتی همراه با اثرات اقتصادی تضعیف‌کننده جنگ هشت‌ساله با عراق، مقامات ایرانی را در اواخر دهه 1960 متقاعد کرد که اگر دولت بخواهد تلاش‌های جدی برای بازسازی کشور را آغاز کند، دیگر نخواهد توانست تا بار برنامه‌های اجتماعی پرهزینه را به دوش بکشد. در یک گسست ناگهانی از سیاست‌های اقتصادی که در طی دهه اول انقلاب غالب بودند، دولت رئیس‌جمهور هاشمی رفسنجانی رسماً در سال 1369، سیاست اصلاح ساختاری را پذیرفت که هدف آن کاهش نقش دولت و ارتقای نقش بخش خصوصی بود. به هر حال، به‌رغم در دستور کار قرار داشتن خصوصی‌سازی از اواخر دهه 1370، اجرای این سیاست تا اواسط دهه 1380 با موانع قانونی عمده‌ای روبه‌رو بود. در واقع، در طی این سال‌ها سهم دولت از اقتصاد ایران به‌تدریج افزایش یافت و این کشور به عنوان «کمونیستی‌ترین اقتصاد در میان اقتصادهای غیرکمونیستی» شناخته می‌شد. مانع اصلی روند خصوصی‌سازی در دوره ریاست‌جمهوری اکبر هاشمی‌رفسنجانی و محمد خاتمی را باید در اصل 44 قانون اساسی و از آن مهم‌تر، در عدم اجماع بازیگران کلیدی سیاسی در مورد سیاست‌های اصلاحات اقتصادی جست‌وجو کرد. این مخالفت‌ها گاه از اعتقادات ایدئولوژیک و گاه از منافع اقتصادی ناشی می‌شد.

مجمع تشخیص مصلحت نظام، به ریاست هاشمی‌رفسنجانی رئیس‌جمهور سابق، ماده 44 قانون اساسی را بازتفسیر کرده و در نتیجه، بزرگ‌ترین مانع قانونی خصوصی‌سازی را برطرف کرد. از همین رو، خصوصی‌سازی در تاریخ اقتصادی پس از انقلاب به‌طور معمول به عنوان سیاست‌هایی در نظر گرفته می‌شود که توسط رئیس‌جمهور عوام‌گرا، محمود احمدی‌نژاد، به اجرا درآمد. آمار تفکیکی خصوصی‌سازی در طی دوره زمانی 1394-1380 نشان می‌دهد که در مقابل سهم‌های 22 و 21درصدی سهام عدالت و رد دیون، حدود 57 درصد از واگذاری‌ها مربوط به انتقال سهام یا دارایی به عموم متقاضیان بوده است. این آمار ممکن است این تصور را ایجاد کند که بخش خصوصی سهم قابل توجهی از واگذاری‌ها داشته است؛ اما در واقع، عمده سهم عموم متقاضیان به نهادهای عمومی غیردولتی تعلق یافته است: نهادهای عمومی غیردولتی با سهم بیش از 60درصدی از واگذاری‌ها رتبه نخست را در میان خریداران داشته‌اند. علاوه بر این، باید توجه داشت که از ابتدای سال 1380 تا اواسط سال 1394، بیش از یک‌پنجم ارزش واگذاری‌ها صرف پرداخت بدهی‌های دولت به اشخاص حقیقی و حقوقی، به‌طور عمده نهادهای عمومی غیردولتی، شده است. چرایی ایجاد و گسترش عبارت «خصولتی» در اقتصاد ایران را باید در همین آمار جست‌وجو کرد.

از دیدگاه اقتصاد سیاسی، توزیع قدرت در جامعه، توانایی گروه‌ها و ذی‌نفعان مختلف را برای به دست آوردن مزایای مالکیت در یک برنامه خصوصی‌سازی تعیین می‌کند. این دیدگاه بیانگر این است که سیاست خصوصی‌سازی ایران را نمی‌توان و نباید از عوامل سیاسی محرک آن جدا کرد: خصوصی‌سازی، ابعاد سیاسی-اقتصادی مهمی دارد زیرا شامل تغییر الگوهای مالکیت می‌شود که به‌طور اجتناب‌ناپذیری بر توزیع درآمد، الگوهای اشتغال و کنترل بخش‌های مهم اقتصادی تاثیر می‌گذارد. در واقع، پس از بیش از دو دهه آزادسازی و خصوصی‌سازی اقتصادی، اقتصاد ایران همچنان تحت سلطه شرکت‌های دولتی، بنیادها و بخش فرادولتی نوظهور تحت کنترل نامرئی سازمان‌های امنیتی و نظامی است. این امر به‌طور قابل‌توجهی رشد بخش خصوصی مستقل، رقابتی و مبتنی بر بازار در ایران را به تاخیر انداخته است.

تحریم‌های اقتصادی

تحریم‌های بین‌المللی که در سال 2012 توسط ایالات‌متحده و اتحادیه اروپا علیه بخش نفت و مالی ایران اعمال شد، تاثیر فوری بر اقتصاد ایران گذاشت. بین سال‌های 2012 و 2015، متوسط رشد اقتصادی سالانه، در مقایسه با 4 /2 درصد در دوره چهارساله قبل، تنها 1 /1 درصد بود. همچنین، صادرات نفت خام ایران در مدت مشابه از 4 /2 به 4 /1 میلیون بشکه در روز کاهش یافت. حمایت سیاسی قابل توجه هم در داخل جامعه مدنی و هم در دولت برای لغو این تحریم‌های دردناک وجود داشت. در 14 جولای 2015، ایران با پنج عضو دائم شورای امنیت سازمان ملل متحد (چین، فرانسه، روسیه، بریتانیا و ایالات‌متحده آمریکا) و آلمان به توافقی (برجام) دست یافت که در ازای افزایش نظارت بر فعالیت‌های هسته‌ای ایران، به کشورمان اجازه می‌داد تا علاوه بر غنی‌سازی اورانیوم برای تولید برق، به بیش از 100 میلیارد دلار دارایی مسدودشده در خارج از کشور دسترسی پیدا کند. علاوه بر این، صادرات نفت ایران بدون محدودیت افزایش یافته و اتصال میان بانک‌های ایرانی و بانک‌های جهانی دوباره برقرار می‌شد. افزایش صادرات نفت ایران پس از اجرای برجام به رشد تولید ناخالص داخلی قابل توجه و فوری (نرخ رشد 8 /8 درصد از 408 میلیارد دلار در سال 2015 به 2 /444 میلیارد دلار در سال 2016) منجر شد. این رشد در سال 2016 بالاتر از نرخ سایر کشورهایی همانند مصر (4 درصد)، ترکیه (3 /3 درصد)، عربستان سعودی (67 /1 درصد) و پاکستان (5 /5 درصد) بود.

به هر حال، این دوره مثبت و امیدوارکننده کوتاه‌مدت بود. انتخاب دونالد ترامپ به عنوان رئیس‌جمهور ایالات‌متحده در سال 2016، سیاست آمریکا در قبال ایران را به «فشار حداکثری اقتصادی» تغییر داد. هدف آن بود که تحریم‌های قبلی با هدف دستیابی به یک توافق جدید، جامع و بلندمدت با ایران که نه‌تنها برنامه‌های هسته‌ای این کشور، بلکه سایر پروژه‌های نظامی مانند توسعه موشک‌های بالستیک را نیز دربر می‌گیرد، اعمال شود. اعمال مجدد تحریم‌های اقتصادی آمریکا در سال 2018 منجر به کاهش قابل توجه نرخ رشد تولید ناخالص داخلی ایران در دو سال متوالی شد (به ترتیب منفی 25 /2 درصد و منفی 65 /2 درصد در سال‌های 2018 و 2019). در مقابل، کشورهای دیگری که پیش از این از آنها نام برده شد، همگی در این دوره زمانی از رشد اقتصادی برخوردار شدند. در سال 2018 بیشترین کاهش در ارزش افزوده صنعت (شامل معدن، تولید، ساخت‌وساز، برق، آب و گاز) با 1 /9 درصد کاهش نسبت به سال 2017 و به دنبال آن کاهش 4 /2درصدی ارزش افزوده کشاورزی بوده است. در سال 2019، ارزش افزوده بخش صنعت دوباره کاهش یافت (منفی 7 /9 درصد نسبت به سال 2018)، در حالی که ارزش افزوده بخش کشاورزی 2 /9 درصد افزایش یافت. به عبارت دیگر، محرک اصلی کاهش کلی تولید ناخالص داخلی در سال‌های 2018 و 2019، کاهش تولید صنعتی بود که عمدتاً به دلیل فعال‌سازی مجدد تحریم نفتی ایران توسط ایالات‌متحده روی داده بود. در واقع، بخش‌های خدمات و کشاورزی به دلیل تمرکز بین‌المللی محدود، همواره مقاومت بیشتری در برابر تحریم‌ها داشته‌اند.

ایده فشار حداکثری اقتصادی ساده بود: درد اقتصادی می‌تواند به‌طور خودکار به نتایج سیاسی مطلوب تحریم‌کنندگان ترجمه شود؛ زیرا کسانی که رنج می‌برند، دولت خود را برای تغییر مسیر سیاست تحت فشار قرار خواهند داد. در واقع، همین ایده است که موجب می‌شود تا تحریم‌های اقتصادی به عنوان جایگزینی برای مداخله نظامی تلقی شوند؛ اما در عمل، شکل‌گیری گروه‌های ذی‌نفع منتفع‌شونده از تحریم‌ها می‌تواند به تشدید تحریم‌ها بدون تغییر در سیاست منجر شود. نگارنده در یادداشتی در شماره 519 «تجارت فردا» مکانیسم‌های اقتصاد سیاسی موثر را به‌طور مفصل مورد بررسی قرار داده است. آنچه از منظر این یادداشت اهمیت دارد آن است که بقا در ذیل تحریم‌ها با گسترش بازار سیاه در معاملات ارزی، فساد سیاسی، رانت‌جویی و اقتصاد غیررسمی همراه است. در واقع، تلاش کشورهای هدف برای دور زدن تحریم‌ها منجر به ظهور افراد و گروه‌های ذی‌نفع می‌شود که قادر به فروش نفت یا فراهم‌آوری کالاها یا خدمات ضروری هستند. یک نمونه، بابک زنجانی است؛ تاجری که با موافقت مقامات در دوره ریاست‌جمهوری محمود احمدی‌نژاد مامور شد تا با دور زدن تحریم‌های بین‌المللی، نفت ایران را صادر کند.

پس از دهه‌ها تحریم، ایران بر هنر تحریم‌گریزی مسلط شده است. از زمانی که ایالات‌متحده برای اولین‌بار واردات نفت ایران را پس از بحران سفارت ایالات‌متحده در سال 1979 ممنوع کرد، ایران طیف وسیعی از تاکتیک‌ها را برای اطمینان از رسیدن نفت خود به خریداران بین‌المللی ایجاد کرده است. در حالی که این تاکتیک‌های فرار از تحریم‌ها متعدد و متنوع هستند، معمولاً به چهار دسته تقسیم می‌شوند: ذخیره‌سازی نفت در تانکرهای بزرگ در دریا و شناسایی خریداران بالقوه مایل به خرید نفت غیرقانونی، تغییر نام کشتی‌ها و کدهای شناسایی برای مبهم کردن هویت نفتکش‌ها، جدا کردن سیستم‌های شناسایی خودکار کشتی‌ها به منظور نامرئی کردن آنها، انتقال مخفیانه نفت از طریق انتقال کشتی به کشتی به سایر کشتی‌های قانونی. به بیان دیگر، چاره ایران، زیرزمینی شدن صادرات نفت بوده است. علاوه بر این، در حالی که تحریم‌های آمریکا به اقتصاد ایران ضربه وارد کرده است، شبکه مالی سایه تهران تضمین می‌کند که اقتصاد، اگر نه در تمام سیلندرها، با سرعتی که آن را در حرکت نگه می‌دارد، ادامه می‌دهد و در عین حال امتیازات نخبگان را نیز تضمین می‌کند. سیستم مالی مخفی ایران بر روی صرافی‌ها بنا شده است. صرافی‌ها که تعدادشان به ده‌ها می‌رسد، اتاق‌های پایاپای مستقر در ایران هستند که شبکه‌ای از شرکت‌های اصلی در خارج از کشور را اداره می‌کنند که معمولاً در چین، امارات و ترکیه به ثبت رسیده‌اند. داده‌های تراکنش‌های بین این اتاق‌های پایاپای و شرکت‌های خارجی ثبت‌شده تحت کنترل ایران که توسط پولیتیکو بررسی شده است، نشان می‌دهد که حجم معاملات تحریم‌گریز که توسط شبکه مالی زیرزمینی انجام می‌شود، حداقل ده‌ها میلیارد دلار در سال است. در نهایت، در حالی که صادرات نفت ایران تحت تحریم‌ها تقریباً به نصف کاهش یافته و به حدود یک میلیون بشکه در روز رسیده است، این کشور موفق شده است تجارت قوی خود را در حوزه‌های دیگر مانند پتروشیمی و فلزات حفظ کند. به گفته بانک جهانی، آنچه موجب احیای نفت ایران می‌شود، صادرات غیرمستقیم به چین است. نفت ایران برای چین جذاب است، عمدتاً به این دلیل که نسبتاً ارزان است. ماهیت غیرقانونی نفت خام تحریم‌شده ایران به این معنی است که با تخفیف شدید نسبت به قیمت‌های بازار به فروش می‌رسد. تحریم‌ها گرچه برای ایرانیان رنج و فشار اقتصادی را به ارمغان آورده است اما برای بخش بسیار محدودی، نعمت بوده است. این عینی‌ترین نمونه از سیاست‌هایی است که منافع گروه‌های ذی‌نفع به بهای بهروزی کلیت جامعه ایرانی تامین شده است.

جمع‌بندی و نتیجه‌گیری

کلپتوکراسی یا دزدسالاری، نوعی حکومت است که در آن حاکمان (دزدسالاران) از قدرت سیاسی برای تصاحب ثروت مردم و سرزمینی که آنها را اداره می‌کنند، استفاده می‌کنند. این واژه از کلمات یونانی «kleptēs» به معنای دزد و «krátos» به معنای قدرت و حکومت گرفته شده است. فیلیپین تحت حکومت فردیناند مارکوس و روسیه رئیس‌جمهور ولادیمیر پوتین به عنوان نمونه‌های برجسته از کلپتوکراسی‌های مدرن شناخته می‌شوند. در مورد اول، فردیناند مارکوس، که از سال 1966 تا 1986 رئیس‌جمهور فیلیپین بود، رژیمی استبدادی را برقرار کرد که به عنوان فاسدترین رژیم در تاریخ این کشور شناخته می‌شود. مارکوس، پارلمان را تعطیل و رهبران مخالف را دستگیر کرد. در همین حال، خانواده مارکوس سبک زندگی بسیار باشکوه و لوکس داشتند و میلیاردها دلار از ثروت دولت را به‌طور غیرقانونی به خود منتقل کردند. در روسیه ولادیمیر پوتین، جریانات مالی غیرشفاف و شبکه سابق KGB در دهه 1990 با هم در یک ساختار منحصربه‌فرد فساد همگام می‌شوند. این ساختار دو هدف مشخص را دنبال می‌کند: اول، دریافت و تقسیم غنائم مالی و دوم، تثبیت کنترل سیاسی داخلی و پروژه قدرت در خارج از کشور.

کلپتوکراسی یا دزدسالاری به‌طور معمول حول افراد قدرتمندی شکل می‌گیرد که با انگیزه قدرت شخصی و (شاید) ایدئولوژیک، شبکه‌های فاسدی را برای تثبیت رژیم خود ایجاد می‌کنند. چارچوب سازماندهی دزدسالاری، به‌طور معمول، شبکه وسیعی از سازمان‌های شبه‌دولتی است که از مسیر آنها خودی‌های رژیم و حامیان آنها فرصت‌هایی برای رشوه، اختلاس، کلاهبرداری، خویشاوندسالاری و سایر اشکال جمع‌آوری ثروت و امتیازات در اختیار می‌گیرند. نتیجه، قربانی شدن منافع عمومی در پای منافع خاص بخش محدودی از جامعه است. باید این گفته لرد اکتون، سیاستمدار قرن نوزدهمی انگلیسی را آویزه گوش قرار داد که «قدرت به فساد گرایش دارد و قدرت مطلق فساد مطلق می‌آورد». 

نوید رئیسی / مشاور علمی نشریه