از مشروطه تا امروز، چه قوانینی در آموزش و پرورش رایگان وضع شده است؟ | از دارالفنون تا نهضت سوادآموزی

بیش از ۱۰۰ سال از نخستین قانون آموزش رایگان در ایران می‌گذرد، اما امروز والدین و فرزندان چندان تمایلی به شیوه های سنتی آموزش در ایران ندارند و حتی گاه با اکراه فرزندان خود را راهی مدارسی می‌کنند که معتقدند استعداد فرزندانشان را بر باد می‌دهد. با وجود این، بررسی سیر قطور قانون آموزش اجباری در ایران نشان می‌دهد عزم قانونگذار همواره بر توسعه آموزش رایگان و اجباری در ایران بوده است. اما چرا با وجودی که بیش از ۱۰۰ سال از مشروطه و تصویب و نخستین قانون آموزش اجباری در ایران می‌گذرد هنوز هم ایران در عرصه آموزش نوین چندان موفق عمل نکرده است و چرا همچنان سوادآموزی در ایران به معنای آموختن نیست؟ و چرا هنوز، آنچه در مدارس آموزش داده می‌شود چندان در عرصه عمل کاربردی ندارد؟ به مناسبت سالروز ۱۶ مرداد ۱۳2۲ تصویب قانون رایگان و اجباری شدن تحصیل در ایران، مروری کوتاه داشته‌ایم بر قوانین آموزش اجباری در ایران از مشروطه تا امروز. تعلیمات اجباری، قانون که طبق آن همه اتباع هر کشور موظفند دوره آموزشی عمومی شامل مقدمات علوم قرآن را بگذرانند. تاکید این دوره بیشتر بر خواندن، نوشتن و حساب کردن است. نخستین بار پس از انقلاب فرانسه در ۱۷۸۹، آموزش و پرورش ملی در آن کشور پایه‌ریزی شد و پس از آن نیز در دیگر کشورهای اروپایی و آمریکا آموزش عمومی جزو وظایف دولت در آمد. پس از انقلاب اکتبر ۱۹۱۷، دولت شوروی تاکید زیادی بر آموزش عمومی داشت. لنین در دسامبر 1919 طی فرمانی کلیه شهروندان هشت تا ۵۰ ساله شوروی را موظف به آموختن خواندن و نوشتن اعلام کرد و استالین در ژوئن ۱۹۴۰ در بیست و ششمین کنگره حزب کمونیست اتحاد جماهیر شوروی گفته بود: «نکته مهم این است که اینک به آموزش ابتدایی اجباری بپردازم. اینکه می گویم «مهم» برای این است که این مطلب قدم قطعی را در عملیات انقلاب فرهنگی معلوم می‌کند. البته اینک کاملاً بجاست به این اقدام بپردازیم، زیرا که اکنون آنچه برای تامین تعلیمات ابتدایی اجباری لازم است در اکثریت قاطعی از نواحی اتحاد جماهیر شوروی سوسیالیستی داریم.»

نخستین گام برای آموزش متمرکز

در ایران در نیمه دوم قرن سیزدهم، توجه روشنفکران و متفکران به لزوم گسترش آموزش و بالا بردن میزان سواد عمومی جلب شد، به طوری که آن را یکی از مهمترین لوازم تحول جامعه ایرانی می‌دانستند؛ طالبوف تبریزی، میرزا حسن رشدیه، زین‌العابدین مراغه‌ای و فتحعلی آخوندزاده از جمله این اشخاص بودند. اما نخستین گام برای تاسیس نظام واحد و متمرکز در ایران، با تاسیس وزارت علوم در عصر ناصری در سال ۱۲۷۲ قمری برداشته شد و بسیاری از پژوهشگران، دارالفنون را نخستین گام در عرصه آموزش نوین در ایران می دانند. پس از آن نیز در عصر مشروطه، اقداماتی برای اجباری شدن تعلیمات صورت گرفت اما به دلیل ماهیت سیاسی جنبش مشروطه در این امر توفیق چندانی حاصل نشد. با این حال در ماده نوزدهم قانون اساسی نظام مشروطیت ایران آمده است تاسیس مدارس به مخارج دولتی و ملتی و تحصیل اجباری باید مطابق قانون وزارت علوم و معارف مقرر شود و تمام مدارس و مکاتب باید تحت ریاست عالیه و مراقبت وزارت علوم و معارف باشد. طبق این اصل قانونی، دولت مسئولیت رسمی آموزش و پرورش کشور را بر عهده می گیرد و بر پایه اصل هجدهم متمم قانون اساسی «تحصیل و تعلیم علوم و معارف و صنایع آزاد است مگر آنکه شرعاً ممنوع باشد.»، همه مردم می توانند دارای موقعیت متساوی در مراحل مختلف علم‌آموزی باشند. در مجلس دوم، قانون اداری و اساسی فرهنگ وضع شد و تمام مدارس تحت نظارت دولت درآمد و مقرر شد که آموزش ابتدایی برای کودکان اجباری شود. در قانون اداری وزارت معارف و صنایع مستظرفه مصوب ۲۶ شعبان ۱۳۲۸ ق، کلیه امور مدارس و تعلیمات در سراسر کشور به این وزارتخانه تحویل داده شد و تهیه اسباب تحصیلات ابتدایی اجباری و رایگان از وظایف وزیر شمرده شد. اما به سبب اغتشاشات سیاسی اهداف پیش بینی شده تحقق نیافت. در قانون اساسی معارف مصوبه دولت دهم ذی قعده ۱۳۲۹، تعلیمات ابتدایی برای عموم ایرانیان اجباری اعلام شده و پدران و مادران مکلف شدند کودکان خود را از هفت سالگی به مدرسه بفرستند. البته با توجه به شرایط عمومی کشور و دسترسی نداشتن همگان به امکانات، طریق و محل تحصیل (خانه یا مدرسه) آزاد اعلام شد. همچنین در این قانون پیش‌بینی شد که در هر ده و محله از قصبات، یک مکتب ابتدایی دایر شود و مخارج آن را دولت از مالیاتی که مالکان دهکده و اهالی می‌دهد بپردازد. در این قانون، همچنین پیش‌بینی شد که مکاتب و مدارس رایگان تنها برای کودکانی می باشد که ماموران رسمی محلی، بی بضاعتی آنان را تایید کنند و دیگران باید در مدارس غیردولتی ثبت نام کنند. این قانون با آسان گیری نسبت به چگونگی آموزش ابتدایی بنای آن را داشت که درباره اصل وجود آموزش ابتدایی سخت گیری کند. به همین خاطر، تغییر در آموزش ابتدایی به دلایل پزشکی یا موانع دیگر را در صورت اطلاع معمولاً وزارت معارف مجاز می شمرد. اما مقام مسئول در اجرای این آموزش اجباری که بود؟ چه ضمانت اجرایی برای برخورد با متخلفان از این قانون وجود داشت؟ دولت چگونه از اجرای این قانون اطمینان خاطر حاصل می کرد و در صورت اطلاع از وجود کودک بازمانده از تحصیل فورا به تاثیر بازمی‌گردند؟ این قانون هیچ سازوکاری برای تضمین واقعی آموزش اجباری نداشت در اسفند ۱۲۹۹ سیدضیاءالدین طباطبایی نخست وزیر وقت، در اعلامیه ای افزایش مدارس و بهره‌مندی همگان را از تعلیم و تربیت از اهداف مهم دولت خود ذکر کرد. در قانون شورای عالی معارف مصوب بیستم اسفند 1300، تهیه موجبات تکثیر مدارس و تدارک مقدمات تعلیم اجباری و رایگان از وظایف وزارت معارف دانسته شد. اگرچه دولت های عصر مشروطه گاه در ساختن مدارس جدید به خصوص در تهران کوشش هایی از خود نشان داده اند، با وجود این به علت کمبود بودجه برخی از مدارس تعطیل نیز می شدند. «اگر فرض کنیم در ولایات ده هزار نفر در مدارس جدید مشغول تحصیل بوده‌اند از صد نفر کودک بین 7-13 سال، فقط دو نفر به مدرسه رفته اند. با این وصف چگونه ممکن بود که حکومت ملی حقیقتاً به وجود آید و قوام پیدا کند.»

از سنت به مدرنیته

در دوره رضاشاه، تلاش حکومت در عرصه آموزش و پرورش نیز همچون تمام عرصه های دیگر، اقدام برای نوسازی چهره فرهنگی بوده است. با پیدایی ثبات نسبی در اوضاع سیاسی و اداری و اهتمام حکومت به بسط تعلیمات تعداد موسسات آموزشی رو به فزونی نهاد و قوانینی برای تهیه بودجه لازم به منظور گسترش مدارس و تامین مخارج مدرسه تصویب شد و دولت را ناظر دقیق بر کارها می کرد. در ۱۳۰۳، بودجه فرهنگ چند برابر شد و در قوانین مصوب دوره ششم قانونگذاری مجلس در چهاردهم شهریور ۱۳۰۶ پیش‌بینی شد که وجوه لازم برای تحصیلات ابتدایی از بخشی از مالیات عایدات املاک اربابی تامین شود و وزارت معارف ملزم شد برای ایلات، مدارس ابتدایی سیار تاسیس کند. در سال ۱۳۱۳، با پیشنهاد تعمیم تعلیمات اجباری و با به کار بستن تجربه های کشورهای همسایه در این کار تلاش و تعلیمات اجباری در میان تمامی افراد مملکت از هشت تا ۵۰ ساله گسترش یابد و انجمن‌هایی به عنوان انجمن مبارزه با بی سوادی عهده دار آن شوند. تشکیل دوره های اکابر محصول چنین هدفی بود. از فروردین 1312، کلیه مدارس ابتدایی مجانی شد، همان سال انجمن ملی تربیت بدنی و دانشسرای مقدماتی تاسیس شدند.

آموزش رایگان و اجباری

روز سه شنبه ۸ دی ماه ۱۳۲۱، دکتر علی اکبر سیاسی، وزیر فرهنگ وقت، لایحه عمومی اجباری و مجانی را تقدیم مجلس شورای ملی کرد. در این لایحه آمده است: «بر نمایندگان محترم پوشیده نیست که امروز میان ممالک متمدنه که از اصول آزادی و برابری برخوردارند، کمتر کشوری است که همه یا نزدیک به همه افراد دارای سواد خواندن و نوشتن و مختصر اطلاعاتی راجع به تاریخ و جغرافیا و ریاضی و غیر آن نباشند. در این ممالک، دولت موظف است مانند رئیس واقعی خانواده، مردم را در سالهای نخستین زندگی به یک میزان مورد توجه و عنایت خود قرار داده، همه آنها را بی استثنا و تبعیض از حداقلی از آموزش و پرورش بهره‌مند سازد تا هم رعایت اصول مساوات و عدالت شده باشد و هم بنیاد شخصیت عقلانی و اخلاقی همه افراد مطابق به مقتضیات اجتماعی و مصالح ملی یکسان گذاشته شود، دولت ایران هم از روزی که قدم در راه مدرنیت جدید گذاشت، این امر را مرام خویش ساخت و در قانون اساسی تعلیمات اجباری را جزو برنامه‌های فرهنگی خود قرار داد ولی بدبختانه ۳۵ سال از تصویب قانون اساسی می‌گذرد و این امر هنوز از صورت آرزو بیرون نیامده است.»

بر اساس این قانون، دولت مکلف شد از سال ۱۳۲۲ تا مدت ۱۰ سال تعلیمات ابتدایی را در تمام کشور به تدریج عمومی و اجباری کند. بر خلاف قانون قبلی که رایگان بودن آموزش را تنها برای نیازمندان می‌پذیرفت، ماده سوم این قانون ضمن رایگان بودن اعلام کردن آموزش و پرورش در کلیه مدارس ابتدایی، امتیاز رایگان بودن کتب درسی برای دانش آموزان بی بضاعت را در نظر گرفت. در قانون تعلیمات اجباری ابتدا در نظر بود که تحصیل در تمامی مقاطع اجباری و رایگان باشد، اما به ملاحظه کمبود منابع مالی برای ایجاد مقدمات کار، در سال ۱۳۲۲ دوره تحصیلات رایگان شش سال، ولی سال پنجم و ششم آن اختیاری اعلام شد. از جمله تحولات این قانون تبصره ماده پنجم قانون بود: «اداره کل آمار مکلف است همه ساله آماده کودکان شش ساله نقاط مختلف کشور را به وزارت فرهنگ تسلیم کند.» سپس در ماده ششم ضمانت اجرایی استنکاف از این قانون تعیین شد: «هرگاه ولی طفل در مورد مقرر بدون داشتن عذر موجه طفل خود را برای تحصیل منظم به دبستان نسپارد، علاوه بر اینکه مجبور است غفلت خود را جبران کند، به پرداخت ۱۰ ریال جریمه محکوم می‌شود.» این را می‌توان یکی از چراغ راه های چگونه اجباری شدن آموزش و پرورش دانست. چون به رغم پیش‌بینی‌های قانونی، عملاً زمینه و امکانات لازم برای تعلیم اجباری فراهم نشده بود. در بیشتر مواقع تنها به اعلام رایگان بودن تعلیمات و اجباری بودن آن بسنده می شد. باید توجه داشت که تهیه قسمت عمده‌ای از اجرای قانون برعهده مردم و سازمان‌های ملی از قبیل شهرداری ها و انجمن های خیریه گذاشته شده است. اگر در مقام تجزیه و تحلیل قانون مزبور برآییم دولت به عنوان یک دستگاه اجرا کننده خودنمایی می‌کند که وسایل گردش آن را شهرداری‌ها و توانگران و مالکان فراهم می‌کنند و موید این نظر موادی از متن قانون و آیین نامه‌های مربوط به آن است. در تبصره 1 و 2 از ماده هشتم قانون تعلیمات اجباری تصریح شده که مالکین قراء و قصبات و همچنین شهرداری‌ها مکلفند در حدود مقرراتی مخصوص در تهیه وسایل ساختمان مدارس و توسعه معارف با وزارت فرهنگ اشتراک مساعی کنند. به علاوه، تاسیس مدارس غیر رسمی (ملی/ خصوصی) نیز گسترش یافت. هزینه مدارس غیر رسمی بر عهده گردانندگان آنها بود که توسط افراد خیر و نیز پرداخت هزینه تحصیل از سوی شاگردان تامین می‌شد، اما در هر حال همگی این مدارس تابع قوانین دولتی بودند و تحصیل در آنها مشمول مقررات تعلیمات اجباری بود. بنا به ماده هشتم دولت مکلف شد که «همه ساله اعتبارات لازم را در بودجه کل کشور برای ساختمان و تاسیس و نگاهداری دبستان‌ها و تربیت آموزگار و به طور کلی تامین اجرای این قانون در در مدت مقرر پیش بینی کند.»

لایحه ای که دکتر سیاسی برای اجباری کردن آموزش و پرورش به مجلس داد، سختگیرانه تر از آن چیزی بود که در نهایت به تصویب رسید. او برای والدینی که فرزندانشان را به مدرسه نگذارند، مجازات زندان همراه با جریمه نقدی سنگین در نظر گرفته بود اما مجلس این مجازات را حذف کرد و مقرر شد والدین در صورت نفرستادن کودکان خود به مدرسه 10 ریال جریمه بپردازند. بعدها با فراهم شدن امکانات در نقاطی که زمینه آموزش به صورت رایگان وجود داشت، وزارت معارف اعلام کرد والدین در صورت رعایت نکردن قانون تعلیمات اجباری، نسبت به هر ساله درسی محکوم به دو ماه حبس یا پرداخت ۴۰ تومان خواهند بود. دکتر سیاسی برای عملی کردن همگانی کردن آموزش دبستانی، از میان کسانی که گواهینامه پایان تحصیلات شش ساله ابتدایی را داشتند، دست به استخدام زد تا پس از دیدن دوره یک تا دوساله به آموزگاری در دبستان ها بپردازند و نیاز کشور را به آموزگار که دانشسراهای مقدماتی کفاف تامینش را نمی دادند، برآورده کند.

آنچه رفته رفته مشکل اساسی بر سر راه اجرای قانون بود، مسأله فضاهای آموزشی بود که در انتهای این دوره خودنمایی کرد. بنابراین در سال ۱۳۳۱، پنج درصد عوارض شهرداری به ساخت مدرسه در هر شهر اختصاص یافت. در عین حال دولت با تجدیدنظر در قوانین آموزشی به طور کلی از تاسیس مدارس خصوصی حمایت کرد.

ماده واحده اصلاح این قانون در سال ۱۳۵۰ آموزش کودکان تا پایان دوره راهنمایی تحصیلی و پیش از آغاز متوسط را جبران کرد. نهایتاً قانون «تأمین وسایل و امکانات تحصیل اطفال و جوانان ایرانی» که در سال ۱۳۵3 به تصویب رسید، پدر و مادر را مکلف کرد تا در صورت دارا بودن تمکن مالی، شرایط تحصیل کودک را تا سن ۱۸ سالگی فراهم بیاورند. در صورت فقدان تمکن مالی والدین، دولت چنین وظیفه ای را بر عهده می‌گرفت. این قانون یک گام هم به پیش برداشت و در صورت قصور والدین، به وزارت آموزش و پرورش صلاحیت ثبت نام کودکان مندرج در آمار ارسالی اداره کل ثبت احوال در دوره‌های ابتدایی، راهنمایی و متوسطه را اعطا می کرد. قانون اخیر برای والدین خاطی در رسیدگی خارج از نوبت مراجع قضایی، جزای نقدی و تکلیف به انجام وظایف خود در قبال کودکان و نوجوانان را در نظر گرفته بود. در صورت استنکاف از اجرای حکم دادگاه یا تکرار جرم، مجازات آنها حبس از یک تا سه سال و تامین هزینه معاش و تحصیل کودک یا نوجوان خود می بود. با وجود این قانون ۱۳۵۳ جز در محدوده مدت زمان تحصیل اجباری عملاً متروک ماند و هیچ دادگاهی برای مجازات والدین خاطی اقدام نمی‌کند.

از شهریور 1353 همه مدارس غیردولتی موجود نیز از سوی دولت خریداری شدند و کارمندان آنان با احتساب سوابق کار به استخدام وزارت آموزش و پرورش در آمدند و قرار نبود که در ایران، از آن پس مدرسه پولی به وجود آید. از همین زمان مدارس عالی ایران نیز با ترتیب دیگری که داده شده بود بدون شهریه شدند. علاوه بر تحصیل رایگان و یکسان، از آغاز سال تحصیلی ۱۳54-۱۳53 در مدارس ابتدایی و راهنمایی تحصیلی، نوجوانان تغذیه رایگان هم می‌شدند.

سواد آموزی برای همه

با وقوع انقلاب اسلامی، دو اتفاق مهم در نظام آموزش اجباری رخ داد. نخست تصویب قانون اساسی جدید بود که به آموزش و پرورش رایگان به عنوان یکی از وسایل نیل به اهداف ایمانی نظام جمهوری اسلامی، یکی از حقوق بنیادین ملت و تکالیف اساسی دولت یکی از نیازهای اساسی بشری و اهداف نظام اقتصادی کشور توجهی جدی نشان داد. اتفاق مهم دیگر فرمان تأسیس نهضت سوادآموزی، اندکی پس از تصویب قانون اساسی توسط بنیانگذار انقلاب اسلامی بود که نشانه‌ای از نارضایتی انقلابیان از وضعیت پوشش تحصیلی و اعتقاد به این قضیه به شمار می‌رفت که نظام آموزش و پرورش در عصر سلطنتی توفیق درخوری نیافته به اتخاذ رویکرد و تدبیری انقلابی ضروری به نظر می رسید.

در اصول ۳، ۳0 و ۴۳ برای رایگان و اجباری بودن آموزش و پرورش تاکید شده است. قانون اساسی جمهوری اسلامی در اصل 30 خود، رایگان بودن تحصیلات تا پایان دوره متوسطه را امری دائمی ساخته است. بر اساس اصل سی ام قانون اساسی دولت موظف است وسایل آموزش و پرورش رایگان را برای همه ملت‌ پایان دوره متوسطه فراهم سازد و وسایل تحصیلات عالی را تا سرحد خودکفایی کشور به طور رایگان گسترش دهد. طبق اصل ۱۱۳ قانون اساسی مسئولیت اجرای قانون تحصیلات رایگان در کشور، رئیس جمهور است. نخستین بار در قانون اهداف و وظایف وزارت آموزش و پرورش، زیر پوشش قرار دادن کودکان لازم التعلیم از وظایف وزارت آموزش و پرورش خوانده شد. در تبصره ۶۲ قانون برنامه پنجم توسعه آمده: «دولت موظف است تمهیدات لازم برای اجباری کردن شرکت کودکان لازم التعلیم در آموزش اجباری و شرکت بی سوادان کمتر از ۴۰ سال در دوره های سوادآموزی را فراهم آورد.» با این حال کودکان لازم التعلیم هیچگاه تعریف نشده اند. در همین سند دوره آموزش اجباری ۱۲ پایه تعیین می‌شود. اجباری کردن آموزش نیز از تکالیف دولت شمرده شده، اما چگونگی آن، کیفیت آن و ضمانت اجرای مشخص نیست.

مدارس دولتی با نگاه عدالت جویانه و در تمام شهرها و روستاها گسترش یافت. اما بودجه دولتی برای هزینه‌های رو به افزایش آموزش و پرورش کفایت نمی‌کرد و دیری نپایید که مشکلات خود را نشان دادند. مهمترین چالش مدارس دولتی کمبود فضای آموزشی و معلمان آموزش دیده بود. معلمان مدارس از رسیدگی و نظارت بر تکالیف آموزشی همه دانش آموزان باز می‌ماندند و ارتباط معلمان با دانش آموزان یک رابطه یک طرفه بود. کلاس های دو و سه نوبته در مدارس دولتی دایر شد و بدین ترتیب تعداد ساعات حضور دانش آموزان در مدارس کاهش یافت. دولت‌های بعد از انقلاب به زودی متوجه شدند که توانایی مالی کافی برای پوشش تحصیلی همه دانش آموزان را ندارند و باید در این زمینه از کمک مردم نیز بهره بجویند. بنابراین عده‌ای در صدد احیای دوباره مدارس ملی بر آمدند تا با کمک تحصیلی خانواده‌های متمکن، بخشی از این هزینه از دوش دولت برداشته شود. این ایده با واکنش‌های تند کسانی مواجه شد که وجود تنوع در مدارس را بی‌عدالتی می‌دانستند. اما سرانجام مدارس ملی در سال ۱۳۶۷ بار دیگر احیا شد و این بار برای کاهش حساسیت ها با نام مدرسه غیر انتفاعی به فعالیت پرداختند. مدارس غیر انتفاعی در ابتدای کار خود با استقبال خوبی روبرو شدند و حدود هفت درصد از جمعیت پرتعداد دانش‌آموزان را در اوایل دهه ۷۰ در این مدارس مشغول به تحصیل شدند. اما امروز پس از گذشت حدود سه دهه از آغاز این کار این مدارس، نسبت دانش آموزان مدارس غیر انتفاعی تغییر چندان چشمگیری نداشته و این مدارس نیز همچنان طبق مصوبات آموزش و پرورش فعالیت می‌کنند و اگر چه با برنامه‌های متنوع، سعی در جذب دانش‌آموزان دارند اغلب تنها به بنگاه‌های پولسازی بدل شده‌اند. در مدارس امروز به علم نه به مثابه فضیلت و تخصص، بلکه به مثابه کالا نگاه می شود، چرا که در روزگار کالایی شدن همه چیز، علم نیز به کالا مبدل شده است.