چرا کشورهایی که عملکرد بد دارند قادر به اصلاح خود نیستند؟ | موانع درونزا

کشورهایی که عملکرد اقتصادیشان بد است معمولاً در دو چیز مشترک هستند: فساد شدید در بدنه حاکمیت و جامعهای که انتظار دارد یک فرد یا گروه به طور خود به خودی این فساد را از بین ببرد. علم اقتصاد راهحل مشکلات اقتصادی را میداند. سالهاست که اقتصاددانان میدانند راهحل مشکلی همچون تورم چیست و میدانند چگونه تولید رونق خواهد گرفت. اما اینها همه روی کاغذ است و برای اجرای آنها، سیستمی باید وجود داشته باشد که کاری را که باید انجام شود انجام دهد! اما سیاستمداران به طور خود به خودی برای ایجاد چنین سیستمی تلاش نخواهند کرد که این، دو دلیل میتواند داشته باشد.

دلیل اول این است که چون نتایج اصلاحات اقتصادی درآینده مشخص میشود، سیاستمداران معمولاً از اصلاحات اقتصادی (که در زمان حال بسیار هزینهآور هستند) سر باز میزنند. چرا سیاستمداران باید به اصلاحات اقتصادی روی بیاورند در حالی که هزینهاش برای خودشان و عوایدش برای دولتهای بعدی است؟ به همین دلیل آنها اصلاحات را به دوره بعد از خود حواله میکنند؛ مگر اینکه بدانند در آینده هم خودشان در رأس قدرت هستند. بگذارید با مثال چین بحث را آغاز کنیم. بعد از به قدرت رسیدن شیائوپینگ در چین او در سال 1978 میلادی اولین دوره اصلاحات اقتصادی خود را آغاز کرد. میوه اصلاحات اقتصادی در بلندمدت به نتیجه خواهد رسید و برای بارور شدن این درخت، هزینههای بسیاری نیز بایدداده شود و بسیاری از سیاستمداران تمایل ندارند در دورهای که در مسند قدرت هستند این هزینهها را بپردازند. برای همین به دادن وعدههای توخالی روی میآورند و در بهترین حالت تلاش میکنند وضعیت اقتصادی در دوره آنها بدتر از قبل نشود و با اجرای طرحهای کوتاهمدت اقتصادی، برای حزب خود اعتبار میخرند. هنری هازلیت اقتصاددان مکتب اتریش در کتاب «اقتصاد در یک درس» خود بیان میکند که مردم نیز همین طرحهای زودبازده به چشمشان میآید.

اما شیائوپینگ نگران این موضوع نبود. چون واهمهای از برکناری از قدرت بعد از چهار سال نداشت و برنامهریزی بلندمدت داشت. از اینرو تمام هزینههای اولیه اصلاحات را متقبل شد و در مسیر اصلاحات اقتصادی خود، از دستیابی به نتایج کوتاهمدتی که محبوبیتش را نزد مردم افزایش دهد، خودداری کرد. اما همیشه جریان همانند آنچه بر چین گذشت جلو نخواهد رفت. شیائوپینگ دیکتاتوری بود که هدفش توسعه چین بود. عکس آنچه در چین اتفاق افتاد، در تونس رخ داد. به طوری که بنعلی طی 23 سال حکومتش بر این کشور، بدون انجام اصلاحات اقتصادی تنها ثروت ملی را به تاراج برد. بنابراین نمیتوان به دیکتاتوری به عنوان راهحلی برای جلوگیری از عملکرد سیاستمداران با نگاه کوتاهمدت نگریست.

اینرسی در برابر اصلاح

وقتی که نهادهای قدرت متمرکز هستند و یک نفر یا یک گروه قدرت را در دست داشته باشند و از سوی جامعه نیز کنترل نشوند، اگر هدف اصلی آنها توسعه اقتصادی نباشد اتفاقی رخ خواهد داد که مسیر اصلاحات را مسدود میکند. در واقع در چنین شرایطی، اتخاذ هر خطمشی اقتصادی و پاسخهای بازار به آن، عدهای را در تواناییشان برای تاثیرگذاری روی فرآیندهای سیاسی، قدرتمند و عدهای را ضعیف میکند. وقتی که یک خطمشی اقتصادی گروه جدیدی از برندگان و بازندگان را به وجود میآورد، یا وقتی تاثیرگذاری سیاسی یک گروه را افزایش میدهد (شاید به این خاطر که آن گروه منابع اقتصادی بیشتری دارد)، آن خط مشی قدرت نسبی گروههای مختلف را در فرآیندهای سیاسی تغییر میدهد و در نتیجه روی تعادل سیاسی تاثیر میگذارد.

آن خطمشی همچنین میتواند اثرات جانبی غیرپیشبینیشدهای را نیز با خود به همراه داشته باشد، و در برآورده کردن نتایجی که حامیان آن در نظر داشتند، شکست بخورد. این اثرات میتواند حمایت سیاسی از خطمشی اقتصادی مورد نظر را افزایش یا کاهش دهد و میتواند حمایتها برای اتخاذ خطمشیهای اصلاحی (برای رسیدن به هدفی که گروه حامی در نظر دارند) را افزایش دهد. اینکه در این فرآیندها چرخه خیر بر چرخه شر سلطه پیدا کند یا اینکه زور چرخه شر بر چرخه خیر بچربد، تعیین میکند که مسیر اصلاحات هموار شود یا مسدود. سیاستمداران معمولاً این ادعا را دارند که در خدمت منافع عمومی گام برداشته و برمیدارند. اما واقعیت این است که گام نهادن در مسیری که به منافع محدودتری پاسخ میدهد، به طور مستقیمتری در خدمت منافع شخصی سیاستمداران است. مثالی از این منفعت شخصی، پیروزی مجدد در انتخابات است.

همچنین همیشه در برابر تصمیمات سیاسی پیشین، اینرسی وجود دارد. این اینرسی، یکی از مشکلاتی است که در ادبیات اقتصادی مربوط به فساد مطرح میشود. در دولتها حتی زمانی که اجرای یک برنامه اصلاحی (که در پس آن اهداف درست است) در دستور کار قرار میگیرد، در مرحله اجرای این برنامه، منافعی خاص برای عدهای به وجود میآید که از قبل پیشبینی نشدهاست. در این مرحله این منافع آن قدر قوی هستند که ذینفعان آن همه تلاش خود را میکنند تغییری در اجرای آن به وجود نیاید. زمانی که به افرادی که در دولت هستند قدرت مقرراتگذاری داده میشود، قدرت خرج کردن داده میشود یا قدرت تصمیمگیری به نفع یک گروه از مردم به هزینه دیگران داده میشود، چنین چیزی غیرقابل اجتناب است.

پس کشورهایی که در حوزه حاکمیت قانون و جدایی نهادهای قدرت پیشرفت نکردهاند، تواناییشان برای اجرای اصلاحات اقتصادی وابسته به رهبری است که بتواند آن اصلاحات را دیکته کند. در واقع مسئولیت سرنوشت اقتصادی نهایی در این کشورها با رهبر آن کشورهاست. در چین شیائوپینگ چنین رهبری بود اما همه رهبران اینگونه نیستند که برای مثال به بنعلی اشاره کردیم. کشورهای آمریکای لاتین نیز عمدتاً چنین رهبرانی نداشتهاند. کشورهای آمریکای لاتین تقریباً از بحرانهای خود درس نگرفته و یاد نگرفتهاند که باید ساختار اقتصادی و سیاسی خود را اصلاح کنند. بحران بدهی در سالهای ابتدایی دهه 80 میلادی یکی از بهترین فرصتها برای کشورهای آمریکای لاتین بود که ساختار خود را اصلاح کنند. یک جمله مشهور در چرخههای اقتصادی وجود دارد که میگوید: «هرگز نگذارید یک بحران خوب، هدر برود!» منظور این جمله این است که تصمیمات اقتصادی که در زمانهای خوب، مشکل و نامحبوب هستند ممکن است تنها در دوران بحران قابلیت اتخاذ داشته باشند و اگر آن تصمیمات در دوره بحران اتخاذ نشوند، آنگاه فرصت از دست خواهد رفت. این بدان دلیل است که فقط در زمانی که مردم از نظر اقتصادی به شدت آسیب میبینند، میفهمند که نیاز به دارویی برای درمان است.

وقتی ساختار تصمیمگیری فردی باشد و سیاستمداران و گروهشان در مقابل رفتار مخرب پاسخگو نباشند، هم انتخاب افراد برای مقامهای اقتصادی بر مبنای رفاقت و نه بر مبنای کارشناسی صورت میگیرد و هم سیاستها شکل مخرب به خود میگیرند. اگر بقای سیاستمداران به اتخاذ سیاستهای صحیح وابسته باشد، رفقا و نزدیکان سیاستمداران کمتر احتمال دارد در جایگاه کارشناسی قرار گیرند. در بسیاری از کشورها، به خصوص کشورهای آمریکای لاتین، نهادهای مستقل معنا و مفهومی برای سیاستمداران نداشته است اگر سیاستمداری بخواهد نشان دهد که به حل مشکلی خاص مصمم است، با انتصاب فردی که آن فرد از او حرفشنوی ندارد، میتواند تعهد قاطع خود را برای حل مشکل نشان دهد. این راهحلی است که بسیاری از کشورهای توسعهیافته و برخی از کشورهای در حال توسعه در مورد بانک مرکزیشان انجام دادهاند. هر وقت رئیس دولت فردی مستقل را برای ریاست بانک مرکزی برگزید که به خواستههای مالی دولت جواب منفی داد، میتوان از عزم دولت برای کنترل تورم اطمینان حاصل کرد.

ترس از اصلاحات

مساله دیگر، تعویق اصلاحات به خاطر ترس از تصمیمگیری است. سیاستگذاران تصور میکنند در زمان بحران اقتصادی باید صبر کنند تا آبها از آسیاب بیفتد و به همین دلیل اصلاحات را به تعویق میاندازند. یکی از دلایل این عدم تصمیمگیری این است که نمیخواهند هزینه اصلاحات را پرداخت کنند. هر اصلاحی با خود هزینههایی را به دنبال دارد. یک عمل جراحی را در نظر بگیرید. فرض کنید دندان درد دارید و باید حتماً آن را جراحی کنید. حال سوال این است که آیا به تعویق انداختن این جراحی از ترس خونریزی پس از آن کار درستی است؟ اصلاحات اقتصادی نیز از این نظر شبیه به عمل جراحی هستند. اصلاحات اقتصادی با خود خونریزی اقتصاد را به همراه دارند. حال فرصتی که بحرانهای اقتصادی در اختیار سیاستگذاران قرار میدهد این است که این اصلاحات را سریعتر و راحتتر انجام دهند. زمانی که دندان یک فرد هنوز خیلی درد نمی کند به احتمال کمتری تن به عمل خواهد داد و اگر هم تن به این کار دهد پس از پایان جراحی، شکوه و گلایه بیشتری از خونریزی و درد پس از آن خواهد کرد. اما زمانی که درد دندان بسیار افزایش یابد راحت تر تن به جراحی می دهد و از خونریزی و درد پس از جراحی نیز گله و شکایت کمتری خواهد کرد. به همین شکل وقتی اوضاع اقتصادی یک کشور آرام است اگرچه اصلاحات اقتصادی برای آن ضروری است، اما نه مردم و نه سیاستگذاران تن به این اصلاحات نمی دهند اما زمانی که کشور با بحران اقتصادی مواجه است هم مردم و هم سیاستگذاران راحت تر میتوانند با تبعات آن کنار بیایند. به عبارتی «آب که از سر گذشت چه یک وجب چه صد وجب!» بنابراین یکی از اشتباهاتی که سیاستگذاران در زمان بحران اقتصادی میتوانند مرتکب آن شوند، عدم تصمیم گیری سریع و انجام ندادن اصلاحات است؛ آن هم به این امید که در آینده اوضاع شفافتر و آرام تر شود که چنین چیزی بعید است.

حواله دادن اصلاحات

همچنین حواله دادن اصلاحات باعث می شود که کشورهایی که مشکلات اقتصادی دارند، قادر به اصلاح خود نباشند. سیاستگذاران به دنبال بهانه هستند. دنبال بهانه برای این که بحران و مشکلات را به دیگران، دولت های قبل، عوامل خارجی و محیطی و مواردی از این دست حواله دهند. این حواله دادن نه تنها مشکلی را حل نمی کند بلکه به دو دلیل باعث بدتر شدن شرایط نیز می شود. اول اینکه وقتی سیاستگذاران مشکلات و بحران را حواله می دهند، کار خود را راحت می کنند و حداکثر تلاش خود را برای رفع مشکلات به کار نمی گیرند. زیرا تحت این شرایط واقعاً ممکن است احساس کنند که کاری از دستشان بر نمی آید زیرا مشکلات ربطی به عملکرد آنها ندارد و مثلاً اگر مسائل خارجی به عنوان ریشه بحران اقتصادی معرفی شوند، سیاستگذاری داخلی از نظر آنها بی فایده خواهد بود.

دلیل دوم در مورد اینکه حواله دادن بحران از سوی سیاستگذاران مشکلات را عمیق تر می کند این است که سیاستگذار با این کار (حواله دادن بحران) به عوامل اقتصادی میفهماند که حاضر نیست اشتباهات خود را بپذیرد. وقتی عوامل اقتصادی ببینند سیاستگذار حتی حاضر نیست اشتباهات گذشته خود را بپذیرد، چگونه می تواند انتظار داشته باشند که برای اصلاح وضعیت تلاش کند و مجدداً دست به اشتباه نزند. انتظارات بخش بسیار مهمی از اقتصاد است و از دهه 70 میلادی نیز جای خود را در نظریه های اقتصادی باز کرد. وقتی سیاستگذار مشکلات را حواله می دهد، عوامل اقتصادی آینده را بدتر از زمان حال پیش بینی می کنند و زمانی ککه اکثر عوامل اقتصادی چنین انتظاری داشته باشند، اگر هم سیاستگذار به طور مستقیم مرتکب خطا نشود، به دلیل این انتظارات بحران شدیدتر خواهد شد. زیرا عملکرد عوامل اقتصادی به شیوه ای خواهد بود که بحران را تشدید خواهد کرد. در اقتصاد گفته می شود که انتظارات، خود تقویت کننده (Self-fulfilling) هستند. از همین رو حواله دادن بحران از سوی سیاستگذار به دلیل این که ریسک اقتصادی را افزایش می دهد و شرایط عدم اطمینان را بر جامعه حاکم می کند، با اثرگذاری روی انتظارات، بحران را تشدید را خواهد کرد.

حرف پایانی

تا این جا دیدیم که چرا اصلاحات در کشورهایی که مشکلات اقتصادی دارند صورت نمی گیرد. اما چرا عده ای از سیاستمداران انگیزه اصلاحات اقتصادی را دارند و عده ای از سیاستمداران از اصلاحات اقتصادی طفره می روند؟ جنگ فرسایشی (war of attrition) یکی از مفاهیم مهم در نظریه بازی است که به ما در پاسخ به این سوال که چرا دسته ای از سیاستمداران از اصلاحات اقتصادی طفره می روند کمک می کند. جنگ فرسایشی در نظریه بازی، یک بازی با زمان پویا (dynamic timing game) است که در آن، بازیگران انتخاب می کنند دست نگه دارند و اقدامی نکنند و از طول دادن بازی منتفع شوند. حالا بیایید سیاستگذار را در یک طرف و دیگر اعضای جامعه را در طرف دیگر قرار دهیم که با یکدیگر وارد یک بازی می شوند؛ بازی اصلاحات. سیاستگذار می داند که اصلاحات هزینه دارد و بنابراین تنها زمانی می تواند روی به اصلاحات بیاورد که بتواند در برابر نیروهای مخالف (طرف دیگر بازی) بایستد و قدرت سیاسی لازم را برای تغییر داشته باشد. به نظر شما چه زمانی سیاستگذار بیشترین قدرت را برای انجام اصلاحات مورد نظرش (اصلاحاتی که قطعاً با مخالفت عده بسیاری رو به رو خواهد شد) به دست خواهد آورد؟

پاسخ این سوال در «زمان» نهفته است. زمانی که هزینههای تاخیر بیشتر در روی آوردن به اصلاحات خیلی بالا برود (شرایطی که وضع موجود هزینه غیرقابل تحملی را به اقتصاد و جامعه تحمیل کند) سیاستگذار دست به اصلاحات می زند. البته با فرض اینکه مساله تضاد منافع یا conflict of interests وجود نداشته باشد و سیاستگذار واقعاً بخواهد اصلاحات را انجام دهد و نفع شخصی اش در باقی نگه داشتن وضعیت موجود نباشد. برای همین است که احتمال اینکه اصلاحات بزرگی همچون اصلاحات مالی و بودجه ای در زمان بحران های اقتصادی رخ دهند بیشتر است. چرا که در زمان بحران، ادامه دادن به سیاست های مخرب موجود آن قدر با خود هزینه به همراه دارد که سیاستگذار این قدرت سیاسی و حمایت عمومی را پیدا می کند که به اصلاحات اقتصادی روی آورد.

در حالی که تا قبل از آن از آن جا که هزینه سیاست های مخرب موجود قابل لمس نبودند، سیاست گذار قدرت سیاسی موجود برای اعمال تغییرات را نداشت چرا که هر اصلاح و تغییری هزینه دارد و گروه های ذی نفع در برابر سیاستگذار می ایستادند و مانع از اعمال تغییرات می شدند. اما بسیاری از کشورهای در حال توسعه سال هاست با انواع بحران های اقتصادی دست و پنجه نرم می کنند. اگر سیاستگذاران در این کشورها می خواستند روی به اصلاحات آورند طبق مفهوم جنگ فرسایشی باید در زمان بحران هایشان این کار را می کردند. بنابراین آن چه مانع از اصلاحات اقتصادی در این کشورها می شود، نبود قدرت سیاسی برای اعمال تغییرات (تغییراتی که مطابق با یافته های علم اقتصاد باشد) نیست. پایه مساله دیگری در میان است: مساله تضاد منافع.

همان طور که پیش از این گفته شد، سیاستگذاران در کشورهای در حال توسعه نسبت به تغییر و اصلاح خط مشی های موجود اینرسی دارند. مساله تضاد منافع (conflict of interest) چرایی وجود این اینرسی را توضیح می دهد. تضاد منافع اصطلاحاتی است که به زبان ساده، زمانی به کار می رود که یک فرد یا یک گروهف از یک طرف در مقام تصمیم گیری برای دیگران قرار می گیرد و برای اینکه در آن جایگاه باقی بماند، نیاز به تامین منافع آن ها و جلب اعتمادشان دارد و در طرف مقابل، منفعتی در تعارض با منفعت فرد یا گروه مذکور داشته باشد. برای مثال یک مقام سیاسی از یک طرف به دلیل نیاز به اعتماد مردم و حفظ جایگاهی که در آن قرار دارد باید تصمیماتی اتخاذ کند که منفعت عمومی ار حداکثر کند و از طرف دیگر، منفعت شخصی ای دارد که این منفعت درتعارض با حداکثر شدن منفعت اجتماعی است و می تواند با دریافت رشوه، تصمیماتی را به نفع گروه خاصی اتخاذ کند یا مثلاً دست به کارهایی بزند که به جای حداکثرسازی منافع جامعه، منافع شخصی اش را بشیینه کند. سیاستگذاران در بسیاری از کشورهای در حال توسعه (به ویژه آنهایی که فساد زیادی دارند) به شدت درگیر مساله تضاد منافع هستند. هر چه دولت بزرگ تر باشد، تضاد منافع هم بیشتر جلوه خواهد کرد. تضاد منافع میان گروه های سیاسی و اجتماعی سازمان یافت، اصلی ترین دلیل عدم اصلاحات است. گروه هایی که در صورت باقی ماندن یکسری خط مشی ها رانت های خصوصی بزرگ تری را دریافتمی کنند. روی نیاوردن سیاستگذاران کشورهای در حال توسعه و درگیر فساد به اصلاحات اقتصادی را نمی توان با مفهوم جنگ فرسایشی توضیح داد. اما مساله تضاد منافع به خوبی با آن همخوانی دارد. منافع شخصی سیاستگذاران این کشورها با منفع جامعه در تضاد است و در جنگ میان این منافع، به دلیل نبود شفافیت کافی، سیاستگذار به راحتی می تواند منفع شخصی اش را در تضاد با منافع اجتماعی تعریف کند؛ چرا که کمتر پیش می آید مورد مواخذه قرار گیرد. در صورتی که اگر نهادهای لازم برای کنترل سیاستگذار و شفاف سازی تصمیماتی که اتخاذ می شوند وجود داشتند، سیاستگذار نیز منفعت شخصی اش را در راستای منفعت اجتماعی تعریف می کرد چرا که برای در قدرت ماندن باید اعتماد عمومی را به دست می آورد.